行政机关公务员处分条例有什么特点

于2007年6月1日起实施的《行政机关公务员处分条例》共7章55条，对处分行政机关公务员的原则、种类、适用、权限、程序和申诉等作了明确规定。《行政机关公务员处分条例》的正式出台预示着我国公职人员纪律处分规范正日趋完善，治贪治庸的惩戒体系正日趋健全。这是对我国多年来行政惩戒工作实践经验的总结，也为今后惩戒违纪违法的行政机关公务员，提供了一个明确的具有可操作性的依据。

《行政机关公务员处分条例》具有三个方面显著的特点：

一是《行政处分条例》既是对以往行政法规的继承，又体现了作为新的行政法规的开创，是一部系统、全面行政处分法规。

国家监察部副部长屈万祥说过“过去一段时间，无论是党内法规，还是行政法规都没有那么完善，所以处分的随意性比较大，难以保证党员和国家公务员的合法权益，也严重影响了惩戒工作的权威性和严肃性”。《行政处分条例》以列举与归纳相结合的方式，对行政机关公务员与履行职责直接相关的应当给予处分的主要违纪行为作出规定，并且贯穿了一个重要原则“非经法定事由、非经法定程序，公务员不受处分”。

第一，新中国第一部行政法规。

1957年的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》施行时间长达49年，虽然内容滞后，但作为一个总纲性的政纪处分规定，其中包括12种违纪行为，同时适用于企业、事业单位中由国家机关任命的工作人员。该规定具有涵盖违纪行为宽泛、适用对象广泛的特点。因2006年1月1日《公务员法》的施行而被废止，导致一段时间内事业单位中由国家行政机关任命的工作人员一些政纪处分面临无法无据的窘境。2006年12月，国家监察部、人事部为此专门就行政机关任命的事业单位工作人员违反纪律处分问题发出通知，要求参照公务员法的有关规定办理。应该说，该《暂行规定》是监察机关在较长的时期内做出政纪处分决定的重要的、根本的依据。

第二，监察机关使用频率最高的一部行政法规。

《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》于1988年颁布执行，是监察机关处分国家行政机关工作人员贪污公共财物、挪用公款、收受贿赂以及行贿或者介绍贿赂经济类错误的专门性行政处分规定。与《行政机关处分条例》相比，它们的区别是：

1、对象适用范围不同。《暂行规定》除与《条例》同样适用于中央和地方各级国家行政机关中担任行政职务的人员外，还适用于国家行政机关中的工勤人员以及受行政机关委托、聘任从事公务的人员以及企业、事业单位中由国家行政机关任命的领导人员。《条例》除适用行政机关公务员外，还适用对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《公务员法》管理的工作人员。

2、量纪标准不同。《暂行规定》中采取了依靠绝对涉案金钱数额界限量纪的办法，如规定“贪污数额不满500元，给予警告直至降级处分;贪污数额在1000元以上的，给予撤职直至开除处分”。这个规定在执行时使监察机关陷入两难境地：如遵照执行，这种简单的数额界限已经跟不上国家经济发展和个人收入增长的步伐，将使打击面扩大;如不遵照执行，将使处分的随意性增大，条规形同虚设。而《条例》对每种违纪行为都采取了情节较轻、较重和严重的区分方式，明确了量纪幅度，赋予了监察机关一定的自由裁量权，具有较强的操作性。

3、违纪行为种类不同。《暂行规定》只规定了贪污、挪用公款、受贿或者介绍贿赂等错误;而《条例》中囊括了《暂行规定》中所有的错误，并列举出了预见可能发生的其他违纪行为，扩大了惩戒违纪行为的覆盖面。

第三，弥补了公务员法的不足。

2006年1月，《中华人民共和国公务员法》的颁布是公务员制度建设的里程碑，但是它的施行引发了监察机关处分无依据、执纪有困难的问题，致使事业单位中由国家行政机关任命的工作人员处分无着落。《公务员法》规定了16种被惩戒的违纪行为，没有说明具体的量纪幅度，原则性较强、可操作性较差，极易引发当事人的不满，催生申诉复查案件的发生。《行政机关公务员处分条例中》体现了继承与创新的统一、教育与惩处的统一、原则性与操作性的统一，就如何认定违纪行为、如何量纪惩戒、遵循什么程序、谁能行使处分权限、不服处分决定如何申诉都作了明确规定。

二是将公务员的自身道德建设纳入国家监察机关监督视野和工作范围。公务员是国家公务的执行者，公务员道德素质的好坏直接影响整个国家和社会的道德状况。身为公务员应具备比普通民众更高层次道德水准。这是基于公务员“公”的身份，公务员天生具有维护社会道德的义务，即使不能成为道德楷模，但必须遵守基本的道德底线，不能成为普通公民的“反道德示范”，否则，就应当受到惩罚。

《处分条例》实际上是对《公务员法》内容的进一步具体阐释。《公务员法》中规定“公务员的任用，坚持任人为贤、德才兼备的原则”，“公务员应当遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”，“公务员必须遵守纪律，不得违反职业道德、社会公德”，可见“德行”、“操守”构成了一个合格公务员的必要前提条件。公务员的生活作风看似个人问题，实质关乎党和政府形象;看似小节，实质蕴藏着祸端。《处分条例》作为首部行政法规，将受社会道德评价的公务员的家庭、婚姻等生活问题纳入纪律观察的层面，如第29条规定“拒不承担赡养、抚养、扶养义务的，虐待、遗弃家庭成员的，包养情人的等其他严重违反社会公德的行为，情节严重的，都可给予开除处分”。

其中最吸引社会公众“眼球”和社会讨论最多的就是“公务员包养情人可以给予撤职或开除处分”。从一些高官的违纪案我们可以发现加强对公务员“私生活”进行监督的必要性。如国家统计局原局长邱晓华道德败坏，涉嫌重婚犯罪被给予双开处分;如上海社保案中9人被双开，其中四人道德败坏生活腐化;如北京市原副市长刘志华因生活腐化堕落，包养情妇并滥用职权为其情妇承揽工程谋取巨额非法利益，被给予双开处分。《条例》很好的弥补了《刑法》无法顾及的领导干部腐化堕落、包养情人等生活作风腐败问题。

赡养老人、抚养孩子、忠于婚姻，不仅是法律规定应尽的义务，作为公务员更应自觉地履行法定义务。而且这些要求与胡*关于加强领导干部作风建设的讲话精神是不谋而合的。

三是《行政处分条例》紧紧抓住行政机关活动特点，加强对行政权力运行监控，与《中国共产党纪律处分条例》构成相辅相成、互相配合的惩戒体系。

第一，《条例》加强了监控行政权力的运行和防止行政权力的滥用。

《条例》对行政机关公务员7个主要方面应当给予处分的违法违纪行为作出了规定：

1、散布有损国家声誉的言论，组织或参加非法组织、罢工，违反国家民族宗教政策，非法出境或违反规定滞留境外不归等违反政治纪律的行为。

2、违反议事规则，拒绝执行上级依法作出的决定、命令，拒不执行交流规定、规避制度，拒不执行人民法院、监察机关、审计机关和行政复议机关的判决、裁定、决定等违反组织纪律的行为。

3、违法设定或者实施行政许可、行政处罚、行政强制措施，不依法履行职责的玩忽职守、失职渎职等违反职责纪律的行为。

4、贪污、索贿、受贿、行贿、挪用公款、挥霍国家资财，从事或参与营利性活动等违反廉政纪律的行为。

5、压制批评、打击报复、违法摊派、非法拘禁等侵害公民、法人或其他组织合法权益的行为。

6、失密泄密、工作作风懈怠、工作态度恶劣等违法和违反公务员职业操守的行为。

7、拒不承担赡养、抚养、扶养义务，虐待、遗弃家庭成员，包养情人，组织迷信活动，参与“黄赌毒”活动等严重违反社会公德的行为。

在这7个主要方面违纪行为中有5个方面与公务员职务职责是密切联系的。今年，温家宝总理在国务院第五次廉政会议上强调“按照建设为民、务实、清廉政府的要求，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督。规范行政权力运行，深入推进反腐倡廉工作”。保证国家公务员依法行使权力、正确履行职责，不滥用权力、不贪污受贿、不失职、不碌碌无为，一方面，需要公务人员自觉自律自省自警;另一方面，需要强有力的完善的制度规范，使贪官庸官受到必要的惩戒。而这种制度规范，一个是法律手段，一个是纪律手段。正是通过《条例》的实施，依法开展行政机关公务员行政惩戒工作，督促行政机关公务员廉洁从政、依法行政，不断加强政府自身建设。

《条例》的许多切入点是与纠正损害群众利益的突出问题、群众反响强烈的问题契合的。损害群众利益的实质，是一些政府部门滥用权力和行政不作为的问题。比如，禁止“从事或参与营利性活动，在企业或其他营利性组织中兼任职务”，就是要杜绝公务员利用国家公共权力与民争利，树立公务员公正廉洁、克己奉公的良好形象。同时，下手整治机关衙门作风，从制度上根本解决“门难进、脸难看、事难办”问题，“严重违反公务员职业道德，工作作风懈怠、工作态度恶劣，造成不良影响的”都是《条例》的惩治范围。

第二，《条例》自始至终体现了“双保护”原则。

如何在查办案件中既保护举报人的合法权益，使举报人避免遭到恐吓和报复;又保护被举报人的合法权益，做到依纪依法办案，“以人为本”的执纪理念在《条例》中得到了落实。《条例》传达出了“禁止打击报复举报人”的信息，规定“压制批评，打击报复，扣压、销毁举报信件，或者向被举报人透露举报情况，情节严重的，可给予开除处分”。为保护被举报人的合法权益，“严禁以暴力、危胁、引诱、欺骗等非法方式收集证据”，被举报人可以对依法提出回避申请;为将因为监察机关办案对被举报人的政治生命等负面影响减至最小，要求“自批准立案之日起6个月内做出处分决定，案情复杂或遇到特殊情形的，办案期限可以延长，但最长不得超过12个月”。同时，如“对处分决定不服的，可以申请复核或申诉”。《条例》在实体和程序方面贯穿了维护当事人合法权益，保护当事人举报权、申辩权等合法权利的法治精神。

第三，有效地解决了处分罚当其过作用失衡的问题。

纪检监察机关通过给予违纪党员和领导干部恰当的纪律处分，达到惩前毖后、治病救人的目的。但是在以往执纪中由于制度的不完善、规定的不健全，往往没有体现出“重违纪、重处罚”，“轻违纪、轻处罚”罚当其过的原则。出现了“违纪的丢了饭碗、犯罪的还有饭吃”，如因计划生育问题被开除公职，违法犯罪的反倒保留公职的这种不公平的执纪现象。

即将施行的《条例》将有效的解决处分罚当其过作用失衡的问题。《条例》规定“行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分”。按照以前的规定：被判缓刑的公务员其职务自然撤销，保留公职，在缓刑期间按标准发放生活费。缓刑期满，如表现得好，就重新定岗定级，安排工作;如表现不好，则开除公职。以前的规定对被判缓刑人员留了很大的余地，最重要的是保住了公职，但也引发了社会的不平衡和公众的不公平感，大家议论“没有违法乱纪的，一个月挣不了多钱;成为犯罪分子的，国家还给发工资”。这一条规的修改也显示出党和国家从严治党、从严治政的坚强决心。

第四，与党纪条规构成“网密捕鱼”的惩戒体系。

在原先行政处分法规不健全的条件下，可以说纪检监察机关对一些违纪问题是无能为力的。这是为什么呢?主要是：处分苦无党政纪依据，“法无明文规定不为罪”也一样适用涉嫌违纪人员，即“法无明文不处分”;政纪条规本来就少的情况下，对当事人不是党员的行政机关公务员一些违纪问题更无从着手。值得庆贺的是国家逐步建立起一整套针对国家公职人员的惩戒制度：比如有《检察官法》、《法官法》、《人民警察法》、《公务员法》等法律。

国家制定《条例》的目的不是使受处分的人越多越好，而是教育行政机关公务员什么可为、什么不可为，教育行政机关公务员兢兢业业、尽职尽责，教育行政机关公务员依法行政、执政为民，教育行政机关公务员自觉遵守《处分条例》。

有人说“纪检监察机关合署办公，没有必要要行政处分规定”。这里，有个假设问题“假如你违纪，你是愿意被开除党籍还是愿意被开除公职”，相信大家肯定选择“被开除党籍而不愿被开除公职”。这个时候，行政处分就彰显出它的硬性和刚性。国家监察部副部长李玉赋说“虽然全国500万行政机关公务员中党员占绝大多数，但不能以党纪处分代替行政处分”，在具体实践中与行政职务相关的违纪行为是应优先考虑给予行政处分的，也就是行政处分应发挥其应有的约束力，与党纪条规共同构成严密的监控体系。