2019国企三项制度破局 国企工资改革细则在路上

4月4日，经济观察报记者独家获悉，专门针对央企员工工资决定机制改革的配套工作将在今年7月、8月左右启动。这一系列的配套工作将包括相关细则的起草和制定，如果审议通过，或在2018年下半年适时出台配套文件。

上述配套文件的推行基础，是3月28日中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过的《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（以下简称《意见》）。

对于这份尚未公开详细内容的《意见》，一名曾参与草案前期工作的国资人士表示，当时该《意见》草案的焦点之一，放在了建立与*相适应的企业薪酬分配制度上。主要包括对*、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪，以及对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制等内容。

一名能源行业央企人士表示，自己最关心工资总额的审批改革，长期以来，国资委对中央企业职工薪酬实行工资总额管理，难以满足市场化用人机制的需求。她对经济观察报说：“希望下一步能对我们实施工资总额单列管理，并探索实施职业经理人制度，推动机构、用工、薪酬的市场化。”

除了工资决定机制改革的启动，经济观察报还了解到，2018年，职业经理人改革将作为另一个突破口深入推动。按照国资委的要求，下一步，还将在主业处于充分竞争行业和领域的商业类子企业推进经理层任期制和契约化管理。

基于此，国务院国资委副研究员周丽莎认为，国企三项制度改革正在突破落实过程中，通过工资决定机制改革，以及职业经理人的持续试点，完全市场化的国企用工制度可期。

欲打破工资总额限制

以国企工资决定机制改革为契机推动的新一轮国企薪酬改革，是否能触及多家央企关注的工资总额制度？

上述能源行业央企人士表示，从2014??2016年公司内部统计情况看，集团公司中层干部及业务骨干流失率偏高。同时，鉴于所在企业业务具有自身行业特征和发展规律，在预算管控，绩效考核等方面也与集团业务存在不小的差异。

与该能源行业央企有所区别的是，两类公司（国有资本投资公司、国有资本运营公司）其实已经率先尝到了工资总额制度改革的利好。周丽莎表示，目前，国务院国资委已启动了工资总额备案制、周期预算等分类管理试点工作。

2017年5月，《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（以下简称《通知》）中，8项授权事项便包括职工工资总额审批。要求授权事项根据企业实际情况，授予落实董事会职权试点企业，国有资本投资、运营公司试点企业。

国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明认为，在工资总额限定的情况下，企业一般会在内部分配上“做文章”，通过优化内部分配结构，合理拉开不同分公司之间、不同员工之间的收入差距。即合理设定员工固定和浮动工资比例，形成灵活的收入调节机制，并通过对管理人员的任期和年度综合考核评价,　按照经营业绩考核确定薪酬。他说：“一些新设或并购的股权多元化企业，有时候会不受工资总额控制，企业可以完全按照企业经营绩效设计薪酬激励机制”。

举例来看，国有资本投资公司试点企业之一的中粮集团，曾于2008年投资创立“我买网”，经过多轮面向社会的增资后，“我买网”已是中粮集团控股的股权多元化企业。“我买网”创立以来，企业内部的员工聘任、管理人员选拔、薪酬激励等机制完全按市场化方式运作。

按照人头管理的工资总额有较多缺陷。袁东明表示，从人头管理的角度看，工资总额管理约束了企业瘦身健体、减员增效的积极性，一旦减员，工资总额就会相应地减少，企业内部分配的腾挪空间就会缩小。

一名科技类央企子企业董事长曾对经济观察报说：“除了工资总额的限制，还有薪酬倒挂的问题需要解决”。根据他了解的情况，一家同行业央企董秘（市场化选聘人士）的年薪是董事长（非市场化选聘人士）年薪的5倍多。

袁东明建议，未来应该给予企业在工资总额管理上更大的灵活空间，尤其要放宽或下放竞争类企业的工资总额管理。目前，一些地方在放开竞争类企业工资总额管理上已有很多探索。

经济观察报了解到，从地方的情况看，江西省国资委已经将监管企业集团下属企业的工资总额下放给集团本部审核，山东省国资委不再审批省管企业工资总额，实行备案管理，以及重庆市国资委全面下放工资总额管理权限，明确市场化选聘职业经理人薪酬不受工资总额限制等。

除去打破工资总额的固有管理模式，形成中长期激励机制也是促使国企薪酬改革落地的举措之一。

袁东明认为，作为国家深化国企负责人薪酬制度改革的配套文件，应尽快出台股票期权、岗位分红、利润增量分享等中长期激励政策，激励并约束企业负责人能够着眼于长期效益，实现企业长远发展。

事实上，早在2001年，国家经贸委就曾提出对有贡献的企业专业技术人员实行项目成果奖励，可采取关键技术折价入股和股份奖励、股份（股票）期权等分配办法和激励形式。但截至目前，依旧没有出台具有针对性的中长期激励政策。

周丽莎回忆道，早在1987年，就曾探索过股权激励，不过三十年间，由于种种原因，经历了证监会等部门的三次叫停。她认为，这项改革具有“波折性前进”的特点。

值得注意的是，在这一轮国企国资改革过程中，开始出现成功的案例。经济观察报了解到，2017年，中国电子、武汉邮科院等企业控股的16家上市公司已经实施股权激励，中航工业、国家电网、中国能建、中国铁建等企业也开始实施科技型子企业分红激励。

职业经理人的探索

按照国资委的要求，下一步，还将在主业处于充分竞争行业和领域的商业类子企业推进经理层任期制和契约化管理。

对于为何选择此时推动职业经理人任期制和契约化管理？周丽莎分析道，为了实现薪酬能增能减，岗位能上能下，职位能进能出，这么多年监管层一直在试图从根本上推动三项制度改革，但是依旧没有彻底打破国企员工的“大锅饭”。此时职业经理人与市场化选聘的经营管理者应时而生。

她对经济观察报记者表示，职业经理人任期制是指规定期限内的劳动关系，例如3??5年内任期，任期结束后再决定是否续签；契约化则是在任期内签订契约合同，根据企业的考核指标，例如利润贡献、经营业绩等考核指标等，给签订契约合同的员工评等级。如果完成级别高，薪酬有奖励并额外加薪，如果做得不好，便面临被辞退的风险。

而市场化选聘经营管理者与职业经理人有所不同，这类管理者既有契约合同，又有劳动合同。

周丽莎解释道，职业经理人很多是通过外部招聘进入企业的。与职业经理人不同的是，企业内原来的一些领导人，想走市场化薪酬道路，却又担心做不好被降级乃至辞退，所以选择同时签订契约合同与劳动合同，也就是说万一完不成任务，还可以用工程师、经济师等职工身份拿工资。

她对经济观察报说：“通过职业经理人和市场化选聘经营管理者这两点尝试，能促使薪酬改革的逐渐放开，也能促进三项制度改革突破落实。”

新兴际华集团有限公司（新兴际华）便是“促进三项制度改革突破落实”，并走在前列的央企。

经济观察报从新兴际华了解到，身为全国国有企业中，2015年第一家成功市场化选聘总经理的央企，2017年完成了79家三、四级企业经理层成员的市场化选聘及契约化管理工作，从外单位或社会引入以及从本单位新选拔进入经理层的人数达到103人。

2018年初，新兴际华旗下二级公司市场化选聘全部完成，截至目前，该企业整个集团三级企业以上的市场化选聘人数已经300多名。

该企业一名相关人士表示，对于职业经理人的探索，新兴际华有着自己特别的模式，这种模式首先坚持党管干部和董事会依法选聘有机结合，落实干部管理权限。

新兴际华企业内部数据显示，目前，纳入集团党委管理的领导干部69名，含非委管集团领导1名、总助级领导2名、总部部室负责人16名、二级公司领导班子成员50名。三级企业领导班子成员500余名，由二级公司选任管理。集团负责二级公司董事、监事、党组织负责人和非上市公司总经理的选拔任用；上市公司总经理和二级公司副总经理人选由集团党委提名、把关、研究，二级公司按有关规定履行任用程序；总会计师按照国资委规定选拔聘用。

上述新兴际华相关人士说：“2017年8月深化巡视整改专项督查中提出集团二级公司董事长和党委书记没有实现‘一肩挑’，为了落实中央精神，调整优化二级班子结构，集团新任党委班子立即进行专项整改，集团领导成员不再兼任二级公司主要领导，实现了全部二级公司党委书记、董事长’一肩挑’”，理顺了管理体系。

举例来看，2017年10月，当时在该集团工作35年之久的刘明忠，亲历该企业董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权等多项试点改革，职务变更为担任中国一重董事长、党委书记。

值得注意的是，上述国资人士透露，目前央企整体职业经理人的人员比例不高，占比比较低，虽然2017年比2015年占比提高了两倍多，不过总体比例依旧不到10%。

袁东明认为，目前，国内职业经理人市场还很不成熟，缺乏基础性的法律法规和政策环境，未来要从制度建设入手，分层分类培育职业经理人市场。

市场化用工改革可期

打破了人事、分配的瓶颈，愈加市场化的国企员工用工改革更加可期。经济观察报记者了解到，国资委对于2018年三项制度改革的要求包括“全面实施以合同管理、以岗位管理为基础的市场化用工制度”。

周丽莎评价道，从上世纪90年代的改革情况来看，当时的劳动合同管理效果不错，实现了绝大多数国企员工的身份转换。

对于2018年三项改革的发力点，她认为应尽快实现产权有效激励，探索对科研人员实施股权、期权和分红激励。

她表示，现代产权制度是*的基石。完善产权制度是党的十九大报告确定的深化经济体制改革重点之一。在创新日益成为引领发展第一动力的今天，完善知识产权制度尤为重要，不仅要严格依法保护，还要在产权有效激励上实现突破。加快实行以增加知识价值为导向的分配政策，探索对科研人员实施股权、期权和分红激励，充分发挥知识产权对科技创新和成果转化的长期激励作用。

国资委内部数据统计显示，目前共有60户中央企业控股上市公司实施了股权激励，11户科技型子企业实行了分红激励政策。

袁东明也认为，没有产权改革作基础，国企难以真正做到市场化。经验表明，没有国企的产权制度改革，就不能形成一个有效制衡的股权结构，也就不能规范和落实董事会制度，以管资本的方式实现国企管理体制市场化也就成了“空中楼阁”。

为了达成真正彻底的三项制度改革，周丽莎认为2018年，应进一步健全市场化选人用人机制，在人才使用上要打破论资排辈，不拘一格、大胆使用各方面优秀人才，行成能者上、平者让、庸者下的用人导向。在人才激励上，要打破平均主义，加大对关键骨干人才的激励力度，让想干事、能干事、干成事的人才在物质上得到应有回报、精神上得到有效激励，最大限度调动各类人才积极性、主动性、创造性。

同时，建立灵活高效的市场化经营机制，继续探索建立国企职业经理人制度，完善国有企业领导人员考核评价体系，完善国有企业领导人员激励机制，改善市场配置企业领导人员的外部环境。

袁东明建言，未来还需加快推进垄断行业的市场化改革。以老国企、垄断性公益性企业、一级企业为重点，继续推进自上而下的企业内部三项制度改革。

在他看来，中国国电集团日前再次全面启动三项制度改革，原因就是随着电力体制改革的推进，发电企业竞争环境越来越市场化，企业需要建立更加适应市场竞争形势的劳动用工、人事和分配制度。因此，未来要加快推进垄断行业的市场化改革，能够引入竞争的环节要尽早放开,　尽快形成市场竞争格局。不能引入竞争的环节也要加强行业监管，推行模拟市场竞争，并通过引入第三方和社会评价机制，促进处于垄断环节的企业不断降低运营成本，提高运行效率和服务质量。

不过上述国资人士表示，垄断性国有企业关乎国计民生，就目前的情况看，不会有竞争性央企改革力度大。

按照国资委的改革思路，分类改革侧重点各有不同，比如商贸物流、钢铁煤炭等行业的竞争性央企，国资委倾向优先给更多的改革试点措施，而对于垄断性央企，依旧要在一定程度上保持绝对控股的方向