海南国企改革方案及工资待遇规定全文解读

党的十八届三中全会提出了完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本特权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这就明确了国有企业今后的发展和改革的方向，面对新形势下的发展和改革任务，我们必须进一步全面深化海南省国资国企改革。

一、海南省国资国企的现状及存在的突出问题
经我们调研了解到，需要进一步解决的国资国企管理体制机制问题和结构性矛盾仍很多，突出表现在：
（一）体制上多头监管的问题依然存在，还有“走回头路”。
2003年11月，海南省政府国有资产监督管理委员会（以下简称海南省国资委）正式挂牌成立，确立了国资监管新体制。以后的几年时间里，省直各部门管理的国有企业统一清理移交省国资委集中监管，结束了国资国企管理“九龙治水”的局面。但目前省属国有企业监管又分成了多个“块块”，国有资产多头监管风起，除省国贸委监管企业外，农垦总局监管农垦系统企业，海南省经营性国有文化资产监督管理办公室监管文化企业，洋浦管委会、国际旅游岛先行试验区管委会分别监管开发区企业，还有省交通厅监管省交通控股公司，事业单位管理所办企业（例如省地质局下属企业）等，有些企业是在省国资委监管下完成整合重组后又划转给其他部门管理。其中只有省国资委作为省政府直属特设机构，建立起完整的统计评价、产权管理、财务监督、业绩考核、薪酬分配、国有资本经营预算、公司治理等制度体系，实施专业化、规范化、系统化的监管，而其他部门都不同程度的政企不分、政资不分，监管规则各搞一套，有的甚至对企业无统计无考核，这就极易产生腐败。迄今我省仍然未能全面统计省属企业国有资产，造成家底不清。
（二）县市国资监管尚待明确责任主体和行为主体。
目前，除海口、三亚依法成立市国资委代表政府履行出资人职责外，有8个县市设立了独立的国资监管机构，其余市县国资机构与财政局合署办公或作为财政局内设机构，但都未得到政府明确授权履行出资入职责，大多只是报表统计等工作，甚至统计也未能完全，造成国资监管权责不清，范围不明。
（三）国资监管法规制度体系亟待完善。
1995年省人大出台的《海南经济特区企业国有资产条例》已不适应当前改革形势，2004年省政府发布的关于企业国有产权处置的176、177号令（以下简称176、177号令）也要适时修改，2008年省政府发布的《关于进一步推进海南经济特区国资国企改革发展的若干意见》（琼府［2008］75号）关于建立我省统一的经营性国有资产监管体制的精神未能得到落实。因此需要通过政策法规的修订完善，提高权威性，推动贯彻落实。
（四）国企改革与现代企业制度要求仍有较大差距。
一是产权结构太过单一。省属重点监管企业虽然都推行了公司制改造，但组织形式基本上都是国有独资公司，或者是多个国有股东合资100％的全国资公司；二级及二级以下企业中，国有资本占实收资本比重平均超过80％。国有股“一股独大”，企业内部缺乏多元利益主体的制衡，现代企业制度难以真正建立。国有独资公司占的比重过多，最终是政府承担了无限责任，从某种意义上看企业改革任务还未完成。
二是上市运作受到制约。我省国有资本证券化率低，国有控股或参股的上市公司数量少，规模小，未能利用资本市场迅速做大做强企业，也没有发挥好国有资本在区域经济发展的引领和带动作用。
三是法人治理结构不完善。一半以上的一级企业尚未建立董事会，已建立董事会的企业董事会运作尚待规范，董事、监事的选拔任用和考核评价机制还不完善，专职外部董事制度尚未建立，国资监管机构（出资人）、董事会和经营管理层之间的关系需要进一步理顺，企业的投资决策和运营监督科学化水平亟待提高。
四是企业经营机制还不适应市场经济要求。企业经营者的行政化管理色彩还依然存在，企业内部三项制度改革还需要进一步深化，缺少职业经理人制度，市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成，特别是高端人才招聘难。人才能上能下能进能出问题尚未根本解决。对高瑞人才的吸纳和集聚能力不强。人才任用有观念性障碍，缺失符合国企实际的人才评价机制。目前仍采取类同于党政机关干部管理的考察、评价、激励约束机制，导致对人才的评价受评价主体主观影响较大，标准难以统一，结果难以保持客观公正，与经营管理业绩相关程度较低等。
二、深化我省国资国企改革的建议
（一）完善国有资产管理体制，实行政企分开、政资分开和集中统一监管。
坚持政企分开、政资分开、转变政府职能的改革方向，贯彻党的十八届三中、四中全会的改革、依法治国新部署，借鉴外省先进经验，修订《海南经济特区企业国有资产条例》。确立我省经营性国有资产的集中统一监管体系。坚持适应市场决定资源配置、服务发展混合所有制企业的取向，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本要求，扎实推进国资监管体制机制改革。
一是建立完善统一监管的体制制度框架。清理、修订我省企业国有资产条例、政府规章和各部门有关规范性文件，将省国资委定位为我省经营性国有资产统一监管者，履行对全省经营性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理等重要职能。形成国资委??国有资本投资（基金、运营）公司??国有（独资、控股、参股）企业的体制框架，实现国有资产集中统一监管，提高国有资本配置效率。在这一制度体系下，全省各级国有企业，不论规模、行业、隶属、层级，必须纳入规范的国有资产管理体系，落实资产统计、产权登记、业绩考核、监事会监督等国有资产基础监管的全覆盖。省国资委负责建立统一的省本级经营性国有资产基础管理制度，负责编制覆盖全部省属企业的省本级国有资本资产负债表，负责编制执行并向省政府和省人大报告省本级国有资本经营预算。省国有企业监事会办公室代表省政府对重要的省属企业统一派出监事会。
二是不断完善、有效监管的组织体系。各市、县、自治县和省级重点开发区应当从实际出发，明确本级国有资产监管的行为主体和责任主体，做到资产不遗漏、监管合规则、问责有对象。
三是国资监管机构要在法律法规的框架内，由管企业向管资本转变，以全面开展国有产权清理、登记工作为切入点，以管控国有资本的进退和保值增值，改革国有资本配置体制，按照管准、管少、管好、管活的原则，梳理确定负面清单，进一步明确界定国资监管机构与企业之间的权责关系，进一步减少审批事项，赋予企业充分的经营自主权，让企业市场主体、自主经营的权力得到真正落实。
四是对国有企业实施分类分层监管。根据国有独资或国有控股公司的战略定位、目标导向、任务属性和发展阶段，将国有企业分为功能、保障、竞争三大类，并从经营目标、绩效考核、薪酬分配、管控模式等方面实行以责任为导向的差异化、个性化监管。以实现省委、省政府战略意图，完成政府重大部署、重大项目为目标的功能类企业，主要以任务为导向，落实明确的责任目标，按市场方式运作，实现完成任务与企业持续发展的有机平衡；以提供公共产品保障和服务为责任的保障类企业，实行社会效益优先，通过建立合理的公共产品定价机制和政府购买服务、政府补贴制度，并引入社会评价，提高企业资源配置效率和公共服务能力；以产业经营为主的竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为目标，兼顾社会效益，努力通过市场运营做大做强。
（二）完善现代企业制度，激发企业的活力。
一是完善公司法人治理结构。完善企业所有权与经营权两权分离的授权经营管理体制，为更好发展混合所有制经济奠定体制基础。按照《公司法》规定和现代企业制度要求，从规范制订公司章程入手，健全公司法人治理结构，形成权责明确、制衡有效、协调运转的公司治理机制。建立以外部董事占多数的董事会，规范董事会运作，优化公司内部决策程序，从制度上保障董事会在法人治理结构中发挥决策中枢作用。在选聘和考核经理人、投资决策等方面支持董事会依法行权，并将目前的企业高管任免权交给董事会，这不仅是适应非国有产权所有者的诉求，而且也实现了高管的能上能下，薪酬能增能减。同时健全企业法律风险防范制度，建立容错、纠错机制。
二是健全国有企业的激励机制。指导企业深化内部改革。建立职务升降、人员进出的市场化公开平等竞争机制。推行全员绩效考核，实行收入分配与经济效益相挂钩、与市场相接轨并合理体现行业差异。以市场为导向、以绩效、以同行业同规模为对标，规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费，使职业风险责任与薪酬待遇相匹配。对有突出贡献的优秀管理者、技术骨干、劳动模范等，试行期权红权、收益提成、技术折股等中长期激励方式。功能类和公共服务类企业根据完成重大任务的绩效考核，实行专项奖励。
三是强化国有企业经营投资约束和责任追究。推进国有企业财务预算等重大信息公开，完善国有资本绩效评价，开展投资项目后评估，强化企业负责人任期考核和经济责任审计，落实责任追究机制。
（三）加快资源资产资本化进程，全面推进国有企业改革重组。
要按照国有企业的功能定位，以省委省政府的重大工作部署和重大发展规划为导向，按照实现战略目标掌控战略基点，增强地方经济竞争力的战略选择，加快资产资源集中投放，集中布局，集约使用。围绕企业主业，在全省范围内，加大力度对港口、岸线、岛屿、海域、土地、矿产、森林、景区等战略性资源以及水务、环保、生态等公共产品资源进行整合。特别是要排除障碍，加速资源、资产资本化进程，以资本为纽带，培育集约化经营、规模化发展、市场化运作的海南特色优势大企业大集团。
（四）鼓励非公有制企业参与国有企业改革，实施交叉持股。
按照市场决定资源配置的原则，积极发展混合所有制经济，是今后全面深化国资国企改革重大方向和主要抓手，是放大国有经济影响力、带动力，提高经济和企业活力的有效途径。前些年，省委、省政府在推动混合所有制经济发展方面，积累了成功的实践经验。海航集团、海南矿业股份有限公司、海马汽车有限公司都是成功的范例。我们要着力构建一个与利益相关者共赢发展的机制，发挥各自优势，形成合作共赢。要积极向包括民间资本在内的其他资本打开大门，促使国有经济和民营经济在更大范围、更广领域交叉持股、共同投资。特别是要尊重职工企业主人翁、企业改革的主体地位，充分调动职工参与改革改制的主动性、积极性和创造性，让改革发展成果惠及职工。今后，要在五个方面扎实推进：一是引进民间资本参与海汽集团、海建集团、路桥公司、南海渔业等产业经营型国有企业改制重组，以及下属企业的股权多元化改革改组，通过各种途径，引进有资金、有技术、有市场、有品牌的各类投资者参股或控股。二是向民间资本开放重点项目投资。三是加快推进海南矿业、海汽集团等企业上市，选择一批在运输、建筑、能源、旅游、海洋产业等优势领域的国有企业进行股份制改造，创造条件推进整体上市或核心业务上市。四是探索运用股权基金、积极引入股权投资基金参与国有企业改制上市、重组并购。允许国有资本与创业投资基金会、产业基金、政府引导基金等各类资本共同设立股权投资基金，探索运用有限合伙制的企业组织形式。五是探索混合所有制企业员工持股，允许管理层、技术骨干持股。允许专利、技术、管理等要素作价入股。