社科院专家养老金并轨必须伴随公务员制度改革

　　被认为是养老金双轨制的破题之年。在这场相比西方国家要快速得多的制度变革中，政府部门、公务员制度改革、事业单位和企业单位的养老金并轨以及城乡居民养老保险等一并成为中国老百姓街头巷议中无法回避的热词。

　　今年年初，公务员养老金的改革问题浮出了水面。国务院日前发布的《事业单位人事管理条例》也让“养老金并轨”的制度设计有了眉目。然而，《条例》只原则说明“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”，至于如何实践，尚没有下文。同时，公务员养老金并轨方案因欠缺公平也难以出台。至于新农保和城居保，则被专家认为埋下了大量的社会隐患。

　　时至年中，看似纷杂的养老金并轨之路将何去何从?改革的原则有哪些?政府和企业应承担怎样的责任?带着这些疑问，记者专访中国社科院社会学研究所副所长张翼。他认为，只有当国家治理体系和社会治理体系建立起来，公务员的工资体系和养老金体系对应起来，从收入里拿出一部分去交养老保险，公务员和事业单位的养老保险并轨才能真正完成。对于发展养老产业，张翼认为，政府应该大规模培植社会力量，承担雪中送炭的角色。

公平、公正的环境是公务员权力体系建立的前提

　　记者：结合已有的公务员和事业单位的养老保险并轨实践，你认为改革的关键在哪里?

　　张翼：公务员制度改革和事业单位的养老保险改革，实际是国家治理体系或社会治理体系的改革。国家治理体系的改革是对公务员制度自身的改革。只有维护好公平、公正的环境，提供好公共服务，把市场的大权还给市场，把社会的担当还给社会，公务员本身的权利与薪酬福利体系才能建立。在国家治理体系和社会治理体系达到一定预期目标，公务员的工资体系和养老金体系才能够趋于合理并被社会所接受。从公务员的收入里拿出一部分去交养老保险，公平意义的养老金并轨目的才能真正完成。

　　然而，现在的情况是，养老金并轨也是国家出钱。企业职工养老保险由用人单位出20%，职工自己出8%。而公务员的这8%也可能会转嫁到国家财政上来，这样的改革成本很高，看起来变换了一个缴费方式，但结果却难以得到社会承认。公务员和事业单位的体制改革，要在国家治理体系改革的推进过程中实现。

　　记者：据统计，中国现有700万公务员，养老保险补齐的年限至少为15年。人社部有专家认为，公务员养老金并轨的资金压力不会集中爆发，建议财政将公务员养老保险逐年补齐。比如，只补齐本年度退休人员的养老保险，不需要一下把所有公务员的养老保险都补齐。你怎样看这种方法?

　　张翼：尽管公务员养老保险的制度设计还不是很明确，但我不认为这个方法是唯一可供选择的。首先要解决该不该由国家财政补齐养老保险金的问题，然后再解决空帐运行中存在的中人的空帐问题。如果只给公务员补空帐，那么，要不要给国有企业职工补空帐?然后我们才能够思考有没有能力补空帐的问题。

　　现在来看，最先出台的是事业单位工作人员的养老保险改革方案。也就是说，在事业单位经费与人事制度改革还没有到位的情况下，先改革养老保险——或者拟以养老保险制度改革拉动事业单位体制改革。这种做法，会不会见效?这本身需要继续观察。

事业单位改革不可能单兵独进

　　从历史上看，我国的事业单位工作人员与公务员都被称为干部。如果将吃财政饭的都视为国有部门的财政雇员，将吃企业饭的视为非财政雇员，则事业单位——尤其是全额拨款事业单位和主要经费由财政拨款的事业单位的雇员，就与公务员没有多少差别。正因为如此，事业单位工作人员才要求自己的改革要与公务员的改革一起进行。

　　在改革的做法上，应先把公务员养老保险与事业单位工作人员养老保险并轨，然后把公务员和事业单位的国家部门的改革和企业的改革协商并轨。在日本等国家，教师等事业单位工作人员的薪金与保险等，就与公务员一样。在我国主要事业单位，薪金与保险等，基本上“参公”执行。在这种情况下，事业单位的改革，就不可能单兵独进。

　　为什么说利益集团影响改革的进程与取路?我说的利益集团没有贬义，而是中性表达。在不同利益集团的博弈中，如果改革损害了某个利益集团的利益，或者改革使某个利益集团的比较收益降低，则这个利益集团的不满会增加，其对改革的合理性的认可就会大打折扣。如果把公务员视为一个利益集团的话，那么，事业单位工作人员则是一个更大的利益集团。他们当中的绝大多数来源于各级各类学校。按照1994年1月1日实施的教师法第二十五条:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”2006年9月1日实施的新义务教育法第三十一条又重申:“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇,教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”

　　新义务教育法将原有规定的“不低于或者高于”删改为“不低于”,使其更易于实现，也在字句表达上使教师与公务员之间的待遇更趋于一体化与“公平”。1月1日开始实施的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》,继续再次重申义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平。非义务教育教师的工资，实际上是高于义务教育阶段教师的工资的。

　　在这种情况下，事业单位——尤其是对占事业单位从业人员多数的教师的养老金的改革，就不可能比同一地区内公务员的养老金更低。在这种情况下，不管是事业单位养老保险改革先行，还是公务员与事业单位工作人员养老保险并轨一起出发，其结果，都不应该比现有待遇更差。也就是说，只有在制度设计上能够满足比现有待遇“不差”的结果，改革才会在增量的意义上短期取得突破。

　　但如果改革的结果，仍然援引了原有制度的差别化对待方案，仍然不能缩小既有制度存在的公务员与事业单位退休人员待遇大大高于企业退休人员养老金的问题，则改革的合理性和必要性在哪里呢?换句话说就是：如果改革只是在解决缴费还是不缴费的问题，而缴费还是不缴费的出资方都取决于财政拨款的话，则在养老金的差距仍然存在的情况下，只改变缴费方式的改革红利会很小。或者先提高工资待遇，将个人缴费的部分先以工资的方式兑现，只形成缴费过程的货币渠道型转化，形成名义的事业单位工作人员自己缴纳8%的个人缴费部分……这样的改革，仍然不会缩小原有差距——社会的不满还是没有被解决，期望通过并轨以消除社会不满的目的就没有达到。