户籍制度改革浅谈将带来公民意识崛起

　　对于轰轰烈烈的反腐败“打虎风暴”或许大家可以当热闹看，但对户籍制度改革绝不会用看热闹的心态来对待，人们异常关切，讨论最为激烈，期盼和诉求也最多，事关数亿农民和几亿外出务工人员的切身利益，这些年“外地户口”成为阻碍和限制人们享受公民最基本权力、公共福利、社会保障的拦路虎，户籍制度作为计划经济时期的产物，其世袭性决定的社会分工、等级差别和财富、福利分配的不公平，导致城乡二元结构差异越来越大，社会资源不是由市场来决定，而是由政府根据城乡分割管理的原则进行配置，这与当前的市场经济环境格格不入。如果户籍制度不改则城乡矛盾和社会矛盾会越来越突出。这次户籍制度改革正是基于此而深度改革，也赢得了民心。

　　这次户籍制度改革之所以在国内引起欢腾，主要是户籍制度改革将引起中国深层次的变革，公民权力和公民意识将会崛起，各种要素资源将会流通和交易，各种行政限制性措施减少后市场将发挥更大的作用，中国经济活动将从“以GDP”转向“以人”。户籍制度改革将会进一步释放劳动力的价值，也会稳定人心。这次改革的核心是让所有人享受平等的公共服务和社会保障，户籍二元割裂的背后其实是社会福利和公共服务的差别，这次取消了农业户口与非农业户口的区分，统一登记为居民户口，将在制度和政策上消除“二等公民”，但要真正消除二元分化的差距还需要一个过程。由于过去长期“以农补工”造成的财富失衡不可能迅速改善，资源反哺需要一个过程，况且农民户口转成与市民一样的居民户口，还需要公共财政大量投入，需要完善其配套福利和公共服务，享受与城市居民平等的公民权力，这也是此次户籍制度改革的内涵，而不是简单地换一个户口本。

　　此次国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确规定，将农业转移人口及其他常住人口纳入社区卫生和计划生育服务体系，提供基本医疗卫生服务;把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度，一张身份证就可以在全国任何地方都可以获得基本公共福利，从而剔除地域差异背后的歧视性政策。

　　香港居民可能不会感受到户籍制度的差异和差异背后的焦虑，也很难理解内地户籍制度改革的意义。在香港只有居民与永久居民的差异，不会因为出生地不同而被制度性歧视，仅仅是居住年限的差异而已，并没有身份和公共福利的太多差异。但在内地不同，出生地决定了很多差异，直接导致在教育、医疗、就业、社保等诸多差异，户籍成为名正言顺排他性、歧视性的工具，有时甚至成为权力寻租的工具。比如内地居民要来香港旅游，必须要回户口原籍去办理港澳通行证，通行证上的“个签”与“团签”也是由出生地和户籍来决定的，个签是免费过关，但团签必须要交一笔“过关费”、被撮合成团过关。显然，门槛和差异往往就变成了人为寻租的工具。再比如中国在全国推行的九年义务教育，理论上所有人都有权力享受免费的义务教育，但由于户籍制度的排斥，使得外地户口必须要缴纳几万、甚至几十万元的“赞助费”，否则就得打回原籍，外地户口在当地工作人员的子女很难获得与本地居民同等的义务教育权力，于是“买卖户口”就成了公安部门和个别人的一道生意。这显然是不合理的，这也是中国户籍制度的弊病所在。

　　此次户籍制度改革后，大城市的户口依然还会抢手和稀缺，主要是户口背后的社会福利和公共服务比小城镇多。像北京这样的特大城市无论在医疗、教育等方面均比小城镇有优势，当然如果不在北京居住和工作，人们还是会就近选择这些公共服务，而不会舍近求远，所以用户籍来限制和排他恰恰是在排斥这个城市中的贡献者。此次户籍制度改革虽然鼓励农民落户城镇，但对特大城市落户依然要严格限制，将以更加人性的积分制来替代户籍排斥，但也能让人理解，毕竟大城市人口众多、资源有限，需要过渡性的缓解措施。从广州、深圳、上海的积分经验来看，积分制有一定的合理性，积分分值主要考量工作年限、居住年限、参加社保的年限、专业技能等指标，这显然相对合理和有盼头一些，但也不能太过苛刻，避免成为高精尖人才的落户机制。毕竟一个城市除了需要高端人才也需要保姆、厨师和保洁等基础工作人员，因此积分制也要且行且修正，避免一刀切。

　　从目前释放出来的情形来看，户籍制度改革的意义无疑是积极的，改革的红利值得期待，但在执行时要防止走偏，要防止地方基层借户籍改革之名剥夺农民土地。

　　作者为对外经济贸易大学公共政策研究所首席研究员