2020年民族区域自治制度解读

新中国的历史充分证明了民族区域自治制度是中国特色解决民族问题正确道路的重要组成内容。通过这项制度的实行，半个多世纪以来，我国各少数民族在社会经济文化等各方面都得到了较快发展和进步，边疆民族地区及各少数民族与内地和汉族之间在发展水平上的差距大大缩小了;各少数民族都能够在自治地方行使当家做主的权力，并且有了平等地参与国家事务的权力;全国各民族更加团结，国家空前统一。

民族区域自治制度能够发挥这样的作用，是因为新中国建立以来，这项制度在不断发展和完善。同时，这项制度的设计包含了多种考虑，是集多种因素为一体的制度，是历史传统与现实因素的统一，是统一和自治、民族因素与区域因素相结合的创举。

历史传统与现实因素的统一

民族区域自治制度的创立，既继承了我国数千年的历史传统，充分汲取了安邦治国的历史经验，又符合中华民族多元一体的现实国情。

多元一体是我国的基本国情。这个多元，不仅包括文化的多元，在历史上也包括经济和政治制度的多元。也就是说，自古以来，我国就是一个多种经济、多种政治制度并存的统一的国家。统一的国家能够包容多元，多元与统一互相依存。多元一体的政治制度，是中国几千年能够在政治上维持大一统的重要原因之一。

中国作为一个多民族的统一的大国，和世界上其他几个文明古国一样，几千年来历尽沧桑。尽管有国内的动乱、自然的灾害、民族的纷争，特别是近代以来帝国主义列强的摧残与瓜分，但中国疆域能够基本维持，众多民族不仅未曾分散，而且日益团聚。这在世界历史中，特别是与其他文明古国相比，十分罕见。这其中自然有地理的、经济的、思想文化的等多方面原因。除此之外，中国几千年来的政治制度，也是这个多民族的千年古国得以始终维持统一的重要原因。

在中央集权制度之下，允许多种类、层次的管理制度与多种类型的社会经济文化制度的并存，是中国传统政治制度的主要特征，也是保证中国数十个发展既不平衡、经济文化又有很大差异的民族能够统一于一个国家之内的重要原因。

世界上的文明古国，多经历过封建制时期，而又有各自不同的制度。有的国家采用共和制，而中国几千年来一直采用的是君主制，政权归皇帝一人掌握。皇帝具有至高无上的权力，表现为高度的中央集权，这是占主导地位的制度。同时，又在一些边疆少数民族地区实行自治或半自治的(册封)封国制和羁縻府州(土司)制度。册封、羁縻府州制和中央集权制度一样，都是贯穿于中国封建社会两千多年的基本政治制度。不管王朝如何更迭，不管哪个民族掌握政权，这种政治制度和统治形式都一直延续下来。它既有助于打破民族间的隔阂和地区间的分裂割据状态，又有助于每个民族内部的发展和不同民族之间政治凝聚力的形成。这是中国各地区、各民族有如百川归海，日益统一的政治基础。

中国古代的中央集权制度，成熟于秦朝。它包括了如下的几个方面：皇帝是国家最高代表，独掌一切大权。皇帝之下，在首都设立三公九卿或三省六部制(或类似结构)的中央政府。三省分掌全国的行政、军事和监察事务，三省各自直属于皇帝，互不统属，而又各自在地方设立自己的派出机构，即地方政府，分掌全国各地的相关事务。其中，各朝代的中央政府中都有专管少数民族事务的部门，如秦朝的典客(九卿之一)、隋唐的鸿胪寺、元朝的宣政院、清朝的理藩院等。主管少数民族事务的中央部门也往往有在地方的派出机构，如宣政院下辖有设于地方的宣慰司、宣抚司、招讨司、万户府和千户所等。

在中央政府之下设郡县制。将全国分为十几个大区，称为“道”或“路”，各边疆和少数民族地区也都包括在内，如唐代13道、北宋20路、辽置5路、金分15路。在道或路下又设郡(州)、县，如汉代有103郡、1314县;唐代360州、1557县，各朝代都规定全国官吏的任免权掌握于中央，地方官不能自用僚佐等，使中央集权制十分严密。

行政权力的集中，又使历代中央政府能够在全国推行“书同文”、“车同轨”、“行同伦”等措施，对盐、铁、酒、铸钱实行国家垄断，在思想文化领域实行“废黜百家，独尊儒术”的政策，在全国实行统一的科举选拔制度等。使中央集权制更加巩固，同时也就强化了国家的统一。

在秦朝以后两千多年的历史中，各个朝代，无一例外地都实行这样的中央集权制度。既便是在三国、魏晋南北朝、五代十国或宋辽夏金时期，各个局部的地方政权也都实行集权制。因此，不管最后由哪一个民族或地方政权统一全国，都会继续实行这样的制度。所以在每一次大分裂之后，都会出现更大范围、更高程度的统一。

几千年来，中国各民族的经济、文化和社会制度一直千差万别，差异就是矛盾，有民族差异，就会有民族矛盾。在一个多民族的国家中，承认这种差异，并且制定相应的承认差异的制度，才可能维持各民族的统一。几千年来，在边疆和少数民族地区实行的(册封)封国和羁縻府州制度，就是承认这种差异的政治制度。

自西汉以来，羁縻制度经历了边郡制、羁縻府州与册封制和土司制三个阶段。

西汉将在边疆地区新设的郡称为边郡或初郡，与中原地区的郡有明显不同。首先，这些郡大多是少数民族地区。中原王朝以当地民族或部落原有的地域为郡的范围，保持当地原有的头人和风俗法纪。中原王朝在边郡设立两套官吏系统。一是与内地相同的太守、令、长等官吏，由中央政府直接派遣任免，属于流官系统;二是与前者并列的王、侯、邑长等，虽然也由中央政府任命，并颁给金、银、铜印，但都是由当地民族的首领世袭充任，属于土官系统。当地少数民族原有的部落和人民都由土官管理，不缴赋税，只是向政府交纳一些土贡(土特产品)，以此对中央政府表示政治上的臣服。

唐朝建立以后，疆域空前广大。唐朝统治者总结前代的经验，认识到，如果单纯依靠武力，一方面难以征服众多的边疆少数民族政权;另一方面，对依靠武力征服的地区，难以维持长久和有效的统治。于是他们采取“偃武修文”的方针，以通使、和亲、册封和互市等政治和经济的手段为主、武力威慑为辅的策略，对各边疆少数民族地区和政权进行招抚，从而达到“中国既安，四夷自服”的目的。

唐代，在西域(今新疆与中亚)、东北、岭南、外蒙古等地共置羁縻府州近千个。如在突厥、党项、土谷浑地区置29府90州;在龟兹、于阗、焉耆、疏勒和粟特等地区置51府198州;在契丹、??等部置14府46州;在岭南置92州;在羌族等居地置261州。

羁縻府州的都督和刺史都由当地少数民族首领世袭充任。同时，唐朝又在这些边疆地区设都护府和节度使来统领这些羁縻府州。如西域的安西和北庭都护府、东北地区的安东都护府、外蒙古的燕然都护府、内蒙古的安北都护府，控制土蕃和僚等族的剑南节度使等。这些接受册封的地方民族政权和羁縻府州，主要有如下的特点：

第一，由当地少数民族首领世袭管理，内部事务自行其是，中央不加干涉;原有风俗制度一概保留，“顺其土俗”，中央政府不加过问。

第二，地方首领和政权与中央政府保持联系，有甥与舅、君与臣、上级与下级、中央与地方等不同形式的联系，在军事上要“奉征调”。

第三，中央政府在这些地区不收赋税，仅接受以政治象征意义为主的土贡。

唐代以后的宋、辽和金朝，在周边民族地区都基本沿袭了这个制度。

元朝统一全国后，将以前半独立或独立的边疆少数民族政权逐个消除，在全国推行行省制度，中央集权得到加强。同时又在一些边疆地区实行有别于内地的土司制度。土司即土官。因为其官署称为宣慰使司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等而得名。其中除最高一级的宣慰使司官署内皆为流官，由中央政府任命外，其他的官署都是土官，由地方少数民族首领世袭。土司所管辖的境域，实行自治，朝廷不干预其内部事务，不征赋税。但土司有朝贡的义务，“或三年一朝，或每年朝贡”，给皇帝贡献土特产品，皇帝则根据土司品级的高低给予不同的回赐。土司的袭替必须由朝廷册命。史称：“袭替必奉朝命，虽在万里外，皆赴阙受职。”元朝，由于中央集权的加强，建立土司的地区比唐代的羁縻府州大为减少。中央政府对这些地区的控制也比唐代更有力。

明、清两代，都沿袭了元朝的土司制度。明朝，全国共有土知府以下官298人。到了清代，由于实行改土归流，土官逐渐减少。据统计，当时在土司比较集中的云南、四川、贵州和广西的土官共112人。比明代已有明显减少。

为了与在少数民族地区实行的羁縻制度相适应，唐朝的法律中，还制定了与少数民族有关的条文。如《唐律?名例第一》中有“诸化外人同类自相犯者，各依本俗法，异类相犯者以法律论。”的条文。也就是说，少数民族内部的纷争，用该民族自己的法律来处理。如果是不同民族之间的纷争，就要依唐朝的法律处理。另外，在当时制定的法律条文中，还有很多与少数民族有关，如朝会、厩牧和关市等条文。在这些法律的具体执行中，对于少数民族首领，往往比较宽大。唐代以后，历宋、元、明、清各代，都基本沿袭了唐朝制定的这些律令。

纵观两千余年来中国边疆民族地区所实行的羁縻制度，尽管其形式不同，但出发点都是不强求与中原地区一致，不激化矛盾，适应各民族地区独特的社会经济与文化状况，实行自治或半自治。其主要目标，就是要各边疆少数民族地区承认中原政权在政治上的核心地位，维护国家的统一。

这种羁縻制度与中央集权制相结合，就使得几千年来，中华各民族既能够独立地发展自己的民族经济与文化，又能方便地互相交流与学习，并逐渐走向团聚与统一。

中国共产党继承了中国几千年多民族多元一体的历史传统,借鉴历史上这些针对边疆民族地区制定的政治制度，又根据马克思主义理论和各民族的愿望，制定了各民族平等团结的民族政策和民族区域自治制度，从而实现了历史因素和现实因素的统一。

区域自治与民族自治相结合

在新中国建立之初，对于如何解决边疆民族问题，面临着两种选择：是建立联邦制，还是建立单一制下的民族区域自治制度?历史上我党曾长期“以俄为师”，所以在新中国建立前，曾一度考虑把苏联实行的联邦制作为解决中国民族问题的一种选择。解放战争时期的《中国人民解放军宣言》中就曾提出“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权力”。同时，在1947年4月23日，我党在内蒙古创建了第一个民族区域自治区。无论哪种选择，目标都是为了促成和维护国家的统一，为了推动边疆和各少数民族更好地发展进步。为了实现这样的目标，我党根据数千年来中国大一统而又因俗而治的历史传统，根据当代的国情，最终选择了统一和自治相结合的民族区域自治制度。

我们的民族区域自治制度既不是单纯的民族自治，也不是单纯的区域自治，它是民族因素和区域因素相结合，民族自治与区域自治相结合的制度。

所谓民族自治，就是自主地管理本民族事务。什么是民族事务呢?《民族区域自治法》涉及民族自治的内容条款包括语言文字与风俗习惯(第10条)、宗教信仰(第11条)、民族干部和专业人才(第22条)、民族教育(第37条)和民族文化、名胜、古迹(第38条)、民族医药(第40条)等，自治地方可在这些领域立法，制定民族自治立法的一些单行条例。

同时，民族自治并不是孤立的单一民族、纯粹的少数民族的自治。从宪法、法律设置民族区域的目的来看，是以保障聚居区少数民族当家做主权利为目的。但此种民族自治不是纯粹的少数民族的自治，也就是说，在建立民族自治地方时，既要考虑聚居的自治少数民族，也要考虑自治区内的民族关系和经济、文化、社会发展状况等因素，以平衡聚居的自治少数民族与该地域范围内其他民族之间的利益关系，所以这是以自治的少数民族为主、兼顾各民族要求和利益的自治。

我国的各个民族自治地方都有多个民族共同生活在一起。以新疆维吾尔自治区为例，维吾尔族仅占新疆总人口的47%，汉族占45%(据2012统计)，另外还有哈萨克族、蒙古族、回族、柯尔克孜族等其他11个世居的少数民族。这些民族分别建有伊犁哈萨克自治州、昌吉回族自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州、巴音郭楞蒙古自治州、博尔塔拉蒙古自治州和一些民族自治县(如塔什库尔干塔吉克自治县)和民族乡(如奇台县的塔塔尔民族乡)等，在各个自治州、自治县甚至以某一个民族命名的民族乡中，也都是多民族生活在一起。如伊犁哈萨克自治州的哈萨克族仅占总人口的22.9%，汉族则占了44.7%;巴音郭楞蒙古自治州的蒙古族仅占总人口的27.8%。除新疆外，其他民族的自治区也都有类似情况，如内蒙古自治区的蒙古族仅占全区人口的18%，广西壮族自治区的壮族人口仅占广西人口的39%。在西藏自治区，尽管藏族人口占了绝对多数，全区也有数十万其他民族居民。因此，各民族自治区在考虑民族事务方面的立法时，要观照本地的各个民族成员，民族自治应该是当地各民族参与的自治，既包括主要的自治民族，也包括汉族和其他少数民族。能够观照所有这些民族的文化、经济和社会发展权利的自治，才可能使每个民族都能够享受平等发展的机会，才能维护各民族之间的团结。那种主张在自治区内纯粹单一民族自治，仅照顾自治民族利益的观点实际上是狭隘的民族中心主义，是有害的，也是我们一贯坚决反对的。

所谓区域自治，是指在少数民族聚居的地方，在该区域内的民族事务或地方性民族事务的自治。民族区域自治是建立在地理区域特点与民族特点相结合基础上的。这个区域特点与民族特点在经济、文化等方面是相关连的。区域内的各民族不仅有各自的民族特点，也有本区域内多民族共有的区域特点。如在同样的自然环境内，相近或相互紧密联系的历史过程，都会造成这些民族共有的区域特点。这样的区域可以是相当于一个省的自治区，如目前的西藏、新疆、内蒙古、宁夏和广西五大自治区，也可以是自治州、自治县。

但少数民族聚居的地方往往有多个民族，一些少数民族自治区的汉族人口占其总人口的很大比例，甚至占多数。宪法、法律都规定，民族区域自治是以一个或者几个少数民族聚居区为基础而设立，同时，区域自治是包括了特定地域范围内各个民族的全体居民，范围要大于民族自治的自治少数民族。也就是说，自治的主体是自治区各民族，也包括汉族在内。如果不是包括汉族在内的各民族，就是违背宪法和民族区域自治法的基本精神的。区域自治也意味着我们反对超界域的民族自治，因为不同区域的同一民族，其文化风俗、经济特点也往往有所区别，因此，某一区域内的民族自治条例并不能在本区域外实行。同时，我们特别反对建立全国范围的跨区域的民族自治。这既不符合宪法，也有害民族团结。如达赖集团要建立包括甘、青、川和西藏的所谓“大藏区”的主张，就是一种大民族中心主义和霸权主义的主张，是我们的民族区域自治制度所反对的。

统一与自治相结合

世界上的国家结构形式一般分为联邦制和单一制两种。我国的少数民族聚居区，实行的是单一制下的民族区域自治制度，也就是集中统一的共和国中央政府领导之下的民族区域自治制度。这种区域自治不是绝对自治，而是在宪法规定的范围之内的坚持*、坚持国家统一、坚持中央政府领导之下的区域自治。

这次中央民族工作会议指出：多民族是我国的一大特色，也是我国发展的一大有利因素。要牢记我国是统一的多民族国家这一基本国情，坚持把维护民族团结和国家统一作为各民族最高利益。

为什么说统一多民族是我国的基本国情?因为这一国情是我国几千年历史形成的，而且至少自秦朝以来，这种局面维持了两千年之久。各民族的大一统，已成为中华各民族思想文化的核心价值观。统一被认为是正常的，顺应历史潮流的;分裂被认为是不正常的，逆潮流而动的。争取和维护统一是各族人民共同的行为准则。秦统一两千年来，统一时间达1300多年，分裂仅600多年。就是在国家分裂时期，各个地方政权和民族政权，也都主张和努力争取国家的统一。

从这个准则出发，应该说在历史上中国各族人民的观念中，中国的疆域，不仅包括历代中央王朝或汉族政权控制的疆域，也包括尚未纳入中央王朝版图的各地方和少数民族政权的疆域。历史上中国疆域内的各民族，不管是处于中央王朝统辖之下，还是建立独立政权时期，不管是统一时期还是分裂时期，都是中国的民族。如秦汉时期的匈奴、隋唐时期的突厥、契丹人建立的西辽(1125-1211年)、回纥人建立的哈拉汗朝(840-1211年)等，他们生活和控制的区域，都是中国疆域的一部分;他们建立的政权，都是属于中国的不同民族的政权。他们的目标都是争取国家的完全统一。两千多年来，统一是各族人民共同生存的基础、发展进步的保障。

我们根据这样的历史传统和当前的形势，建立了新中国单一制的国家体制。因此，中国的民族区域自治不同于联邦制国家自治化程度很高的、有自决权的“地方自治”，因为在单一制国家之内地方要服从中央的领导。宪法、法律设置该项制度的目的是将民族区域自治作为地方组织制度，自治地方政府是中央统一领导下的地方机关。宪法、法律对民族区域自治的定位，是在中央的统一领导下保证国家的法律和政策在民族自治地方实行，自治的内容是通过民族区域自治地方立法，对涉及当地民族的特殊利益，在维护国家法制和统一的前提下，按照法律规定的权限积极行使变通权。

总之，民族区域自治与维护国家统一都是宪法所要实现的目标，也与宪法所规定的“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的部分”及“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”的条款是相吻合的。