江苏省大气污染防治条例解读

2月1日，省十二届人大三次会议高票通过了《江苏省大气污染防治条例》(以下简称条例)，条例自3月1日起施行，这是自2001年后我省首部在省人代会上通过的地方性法规。[2]

在制定条例过程中，起草组紧紧围绕提高地方立法质量，按照科学立法、民主立法的要求，开展了广泛、扎实、细致的研究、论证、修改工作，科学论证、广纳民意。对专业性较强、争议较大的重大问题，通过召开法律专家、环保专家、各级政府相关部门参加的座谈会、论证会、听证会，对规范内容的针对性、可行性进行充分深入的论证，确保规范内容科学合理、切实可行。通过多次公布草案向社会公开征求意见、深入民主立法联系点听取基层群众意见、召开排污重点单位座谈会听取管理相对人意见等形式，在更广的范围内吸收社会公众参与条例制定，有序扩大公众参与。特别是将草案发送给每位省人大代表征求意见，省人大常委会负责同志分赴各市当面听取了部分省人大代表和有关基层部门的意见。各省辖市、县(区、市)人大常委会也通过多种形式收集、汇总和反馈草案修改意见建议。这里可以提供一组数字加以说明：条例的立法调研行程遍布江苏13个市，先后召开30多场听证会、论证会、座谈会，收集汇总各方面意见近2300条，修改文稿达10多次，用于常委会和人代会会议的说明材料近4万字。提请人代会审议的草案经过省人大常委会会议三次审议、反复修改，充分吸收采纳了省人大常委会组成人员、省人大代表、省政协委员、专家学者、相关部门和社会公众提出的意见建议，内容可行，质量较高，针对性、可操作性较强，保证了条例高票通过。

条例以党的十八大、十八届三中、四中全会精神和*在江苏视察时的重要讲话精神为指导，从江苏具体情况和实际需要出发，注重贯彻落实新修订的环境保护法和国家有关决策部署的要求，注重借鉴吸收我省有关规定和兄弟省市的立法成果，注重归纳提炼总结实践中的有效措施和成功经验。条例以新修改的环境保护法为基本依据，以保障国家和省大气污染防治各项措施有效落实为规范重点，按照“源头严控、过程严管、后果严惩”的思路，对我省的大气污染防治进行了全面规范，具备以下主要特点：

注重系统性，构建了大气污染综合防治体系。条例明确了保护优先、防治结合、综合治理、损害担责的原则，全面规范了大气污染防治的各个方面。一是既明确了政府及部门的职责，又规范了企业事业单位和其他生产经营者的防治责任以及公民的义务;二是既规范了针对各类污染源的防治措施，加强源头防治，又规范了区域的联合防治加强区域协作;三是既规范了对大气污染贡献率高的重点污染源防治，又规范了对大气污染贡献率不高但是危害大或者群众反映强烈的污染源的治理;四是既规范了大气污染的预防和治理，预先防止和减少大气污染，又规范了对违法行为的处置和处罚，提高违法成本，加大处罚力度;五是既规范了政府及部门的权力，赋予必要的监管手段，又规范了相关的监督检查和责任追究，督促其履职尽责，防止其滥用权力。

突出针对性，细化了不同污染源的相应控制措施。条例不仅规定综合防治，更强调分别施策：一是针对能源污染源的特点，规定制定能源结构调整规划，确定燃煤总量控制目标，规定实施步骤，逐步实现燃煤总量负增长，新建项目禁止配套建设自备燃煤电站，划定并逐步扩大高污染燃料禁燃区;二是针对工业污染源的特点，开展产业结构调整和优化产业布局，规定定期制定或者修订禁止新建、扩建的高污染工业项目名录、高污染工业行业调整名录和高污染工艺设备淘汰名录，严格控制新建、改建、扩建钢铁、建材、石化、有色、化工等行业中的大气重污染工业项目;三是针对机动车船和非道路移动机械污染源的特点，规定在本省或者设区的市行政区域内对新购置机动车提前执行国家阶段性机动车排放标准，合理控制机动车保有量，限制市区摩托车的保有量，已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废，并增加船舶、非道路移动机械排放污染防治的规定;四是针对扬尘污染源的特点，实施行为控制，按照来源分别细化了各类产生扬尘的活动应当采取的措施，并明确了工程建设单位在防治扬尘污染中的责任;五是针对大气污染贡献率不高，但群众反映强烈的餐饮油烟、露天烧烤、焚烧秸秆、烟花爆竹等问题作了明确规定。

体现创新性，建立健全了科学有效的管理制度。一是对国家和地方已有的经验和做法进行归纳、提炼、集成，形成有江苏特色、集中突出的制度规范，专章或专节加以规定，如信息公开和公众参与制度、区域大气污染联合防治制度、重污染天气预警和应急制度等;二是对国家提出的带有导向性、前瞻性的政策、措施、制度、规范进行细化具体化，如推行差别化价格政策，利用价格杠杆推动大气污染防治，引入对单位和个人的“双罚”制，采取停止供水、供电、供热、供气等措施保证行政决定的执行等;三是结合我省大气污染防治实际，对相关内容加以补充和完善，形成针对性强、可操作的制度规范，如重点大气污染物排放总量控制制度，重点大气污染物排污权交易制度，大气污染物排放许可证管理制度，重点大气污染物排放总量控制和大气环境质量改善目标责任制度和考核评价制度。

彰显法规刚性，加大了处罚力度，提高违法成本。条例规定了严格的监管手段和严厉的处罚措施，对违反条例规定的义务性、禁止性规范的行为设置了相应的处罚。一是加强对大气污染重点行业企业污染排放的监管，严惩无证排放、超标排放、违规排放以及监测数据弄虚作假等违法行为，实行按日计罚制度，大大提高了罚款数额。二是赋予相关执法手段，规定执法机关可以对符合法定情形的造成污染物排放的设施、设备采取查封、扣押措施，人民法院在执行中可以在一定条件下对违法者采取停水、停电等措施。三是加重了对责任人的处罚，实施双罚制，除对单位进行处罚外，还可以对单位主要负责人和直接责任人处一万元以上十万元以下的罚款，对无证排污被责令停止排污拒不停止排污的，对负直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法予以拘留。

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记者从省人大常委会2月27日召开的座谈会上获悉，《江苏省大气污染防治条例》将于3月1日施行。省人大常委会副主任、党组副书记张艳，副省长许津荣出席会议并讲话。

《江苏省大气污染防治条例》历经常委会三审，并经省十二届人民代表大会第三次会议审议通过，是全省大气污染防治的首部综合性法规。张艳说，《条例》总结了我省依法防治大气污染的新经验，反映了广大群众治理大气污染的新诉求，探索了治理大气污染的新举措，在我省环境保护法制建设史上具有里程碑意义。各级政府及相关部门与司法机关要依法行政、严格执法、公正司法，密切配合、形成合力，同心同德、联防联治，积级推动条例的贯彻落实。各级人大要切实开展宣传工作，加强监督，保证《条例》的有效实施。

许津荣要求各级政府和有关部门清醒认识当前我省大气污染防治的严峻形势，充分认清贯彻落实《条例》、加强大气污染防治的重要性和紧迫性，加强组织领导，大力推进产业结构调整、能源消耗大气污染治理、工业及交通领域大气污染防治、扬尘污染防治以及城乡面源污染防治，确保《条例》顺利实施。