新行政诉讼法及司法解释最新解读

第十二届全国人大常委会第十一次会议于11月1日审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，修订后的行政诉讼法将于5月1日起实施。新行政诉讼法立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定，这些新制度、新规定迫切需要通过司法解释加以细化，以便于人民法院实务操作。最高人民法院在全面梳理问题、深入调研论证和认真听取立法机关、行政机关、检察机关及专家学者意见的基础上，起草完成了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)。4月20日，最高人民法院审判委员会讨论通过了该《解释》，并将于5月1日起和新行政诉讼法同步实施。为更好的理解和适用新行政诉讼法及司法解释，《人民法院报》编辑部特邀部分专家学者撰文，以飨读者。

保护公民权利建设法治政府

行政诉讼法在我国促进依法行政、建设法治政府方面起了巨大的作用。可以说，行政诉讼法是我国法治政府建设的第一个起点。

行政诉讼法促进了我国行政法律体系的完善。行政诉讼法明确提出：合法的行政行为必须符合证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序三个条件，而后两项在当时都不完备。考虑到当时制定行政程序法的条件尚不成熟，全国人大即在首先完善行政救济法律体系，即制定行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法之后，确定了先行制定各行政机关都要适用的四部规范行政行为的法律：即行政处罚法、行政许可法、行政强制法和行政收费法，再在此基础上制定行政程序法。现在，四部规范共同行政行为的法律，除行政收费法外，都已经完成了，同时还制定了为数众多的规范其他行政行为的法律规范。行政程序方面，全国已有包括湖南、山东、西安、汕头等十余个地方制定了行政程序规定，党的十八届四中全会也明确要求完善行政程序法律制度。可以说，我国行政法律体系已经大体形成，而行政诉讼法正是我国行政法治建设的第一座里程碑。

当然，制定于二十世纪八十年代的法律，随着经济社会的发展和法治环境的变化，必然会与新的实践需要产生某些不适应，修法是必然的，也是必要的。行政诉讼法在时隔二十五年后才作修改，与民事、刑事诉讼法相比，间隔时间相对较长，这与最高人民法院对行政诉讼法中某些不具体、不明确，或在实践中出现的新问题都及时作了司法解释，从而使行政诉讼制度大体能够适应现实的需求有一定的关系。当然，有些问题是只有修法才能解决的。应该说，本次修法，理论和实践部门在许多问题上都形成了共识，因而修改后的行政诉讼法也大体反映了实际的需要，达到了预期的目标。而新的司法解释则对行政诉讼制度中的某些尚需进一步具体化的问题作了明确。

行政诉讼法立法的首要目标是保护公民权利，为此，就必须监督行政机关依法行政。更进一步讲，建设法治政府的目的就在于保护公民权利。但保护公民权利是在通过解决公民与行政机关之间发生的行政争议的基础上达成的。诉讼的目的就是解决纠纷，而一旦解决了纠纷，不仅保护了公民权利，促进了行政机关依法行政，而且也实现了社会的稳定与和谐。因此，充分发挥行政诉讼在解决行政争议中的作用，正是法治政府追求的目标。本次修法，在第一条中就突出写明了这一点。此外，新法规定了行政诉讼可以调解，但范围限于赔偿、补偿和行使裁量权的案件，并必须遵循自愿、合法的原则，不损害国家利益、社会公共利益和其他人的合法权益，这也是解决行政争议的应有之义。

随着时代的发展，我国社会治理的方式正在从管理转向治理。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，行政主体也因此将由单一行政机关向多元主体转变。考虑到我国的实际情况，新法第二条规定了诉讼标的为行政行为，被告除行政机关外还增加了法律、法规、规章授权的组织。

在扩大诉权的同时，新法对受案范围虽仍为列举，但已在为适应当前形势的需要方面，作了必要的扩大，并为今后立法进一步扩大范围留下了空间。

引人注目的一条新增规定是“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，这是一条极具中国特色的规定。诉讼的特点本来是代理人制度，但为了使中国的某些看不起司法、不屑于当被告或者平时官僚主义、不了解下属工作情况的负责人改变作风，同时也为了有助于实质解决争议，让这些人出庭还是有好处的。当然，新法和司法解释还都规定了不同的情况，总体来说，这个制度设计应该是有利于促进依法行政的。

为了保证司法公正，避免外力干预，根据多年经验，本次修法在管辖方面也作了一些修改。如对国务院各部门或者县以上政府所作行为提出诉讼的，由中院管辖;又如设立跨区域的专属管辖人民法院受理行政案件等。

对经过复议的行政案件的被告，新法将过去维持的由原机关当被告改变为由复议机关当被告的规定。这是由于实践中，复议机关常常因为不愿意当被告而都作维持决定的原因。新法规定复议维持的案件由复议机关和原机关都当被告，司法解释也已对具体情况作出相应的解释。

新法增设了简易程序，以提高效率。明确规定了审判监督程序。

新法增加了判决的种类，实现了合法性审查的宽度和强度两个方面的扩展，以适应诉求和审判实践的需要。

新法对行政机关不履行法院判决、裁定、调解书的，规定了比较严厉的法律责任，有利于消除实践中某些行政机关工作人员拒不履行人民法院裁判的现象。

除此之外，还有多处修改，不再一一赘述。

总之，新行政诉讼法根据我国经济社会的发展和司法实践积累的经验，对原行政诉讼法作了相当全面的修改。法条的数量从75条增加到了103条，大大推进了对公民权利的保护，也提升了促进行政机关依法行政的力度。时值党的十八届四中全会以后，应该说，行政诉讼法的修改是对四中全会建设法治政府和法治中国要求的响亮回应!

解释有助于新行政诉讼法的落实

行政诉讼法实施二十余年之后，迎来了第一次大修。新行政诉讼法体现了深化司法改革的政策要求，吸纳了各方面意见，在体现行政诉讼法解决行政争议，保护公民权利，有效化解社会矛盾的功能价值定位方面，可谓是与时俱进、亮点纷呈。新法回应了行政法理论界、实务部门和社会公众多年的期盼，在保障起诉权利、抽象行政行为审查，被告举证责任、行政案件调解、行政给付先予执行等方面均作出了很多新的规定。但是，从法院审理行政案件、当事人参加诉讼的实际需要来看，还需要在新法规定的框架之下，在符合新法确定的原则和规则的基础上，明确一些更加具体的规则。在法律规定相对粗梳的情况下，制定司法解释是必要的。

行政案件当立必立，充分保障当事人诉权。《解释》以宪法和法律为依据，以群众需求为导向，从解决实际问题入手，着眼于从制度上、源头上解决人民群众反映强烈的立难案，明

确规定人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。据此，各级法院对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，切实保障当事人诉权。

在我国，立案难问题一直比较突出，由于行政权力干预司法、法律规定不明确等原因，行政诉讼立案难问题显得尤其突出。过去实行立案审查制，导致法院选择性立案，将一些“棘手”的案件“拒之门外”，致使许多“民告官”的行政案件无法进入法院实体审理程序，更加无法得到公正裁判。每年人民法院一审行政案件数量只有十几万件，而每年涉行政争议的信访案件则达400万至600万件之多。这说明，大量的行政争议案件没有进入诉讼程序。司法审判的功能在于定分止争，而信访解决争议由于缺乏法律规制，实践中难免以讨价还价的方式决定处理结果，不符合“同等情况、相同对待”的法律原则，容易出现因人而异、助长反复申诉上访，不利于解决纠纷。实行立案登记制，是深化信访改革，将行政争议纳入法治轨道解决的必由之路。

一并解决民事争议，促进纠纷实质解决。《解释》对一并解决民事争议作了一系列具体规定，有利于真正实现行政诉讼从实质上解决纠纷的功能。还记得当年非常有名的“焦作房产案”，一个并不复杂的案件，由于民事诉讼与行政诉讼结果相互矛盾，三级法院在十年间就一起案件先后作出了十八个具有结案意义的裁判。对于行政争议与民事纠纷交织的案件，人民法院应有所担当，从实质上解决当事人之间的纠纷，减轻当事人诉累。过去的实践中，不同法院作出的判决相互矛盾或者同一法院内部不同审判庭之间裁判相互冲突的情况比较常见，法院裁判相互矛盾的情况经常出现在行政争议与民事争议相关联的诉讼案件中。在修改行政诉讼法时，笔者也提出，在行政诉讼中可以一并解决相关民事争议。此次《解释》对于民事争议一并解决的具体问题，例如提出一并解决民事争议的时间、审判组织和裁判方式等作出了具体规定，更加有利于这一制度的贯彻实施。

规范性文件附带审查，从根本上减少违法行政行为。在我国，各级行政机关制定的规章以下的规范性文件涉及经济、社会生活等方方面面。作为行政权力的体现，这些以条例、规定、通告、办法等形式发布的“红头文件”，不仅数量庞大，而且与老百姓利益休戚相关。因此，从根本上减少违法行政行为，可以由法院在审查行政行为时，应公民、法人或者其他组织的申请，对规章以下的规范性文件进行附带审查。实践中，有些行政行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，是由于地方政府及其部门制定的规范性文件越权错位引起的。因此，法院在审理行政案件过程中有必要对“红头文件”进行附带审查。唯有如此，行政诉讼才能发挥出标本兼治的作用。《解释》在新法规定的基础上进一步明确，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。这样的规定符合我国宪法和法律关于审判权的功能定位，有利于防范不合法的规范性文件对正常的社会关系造成不必要的实际影响，从根本上减少行政违法行为。

实行好立案登记制，让新行诉法“第一亮点”更亮

5月1日起开始施行的新行政诉讼法有诸多亮点，但笔者认为，“第一亮点”是人民法院受案实行立案登记制。为什么立案登记制是“第一亮点”?因为立案是整个诉讼的入门程序，案立不了，当事人进不了法院的门，诉讼就不能开始，一切诉求都无从谈起。此前，我国行政诉讼一直实行立案审查制，许多案件，法庭尚未进行实质审查，就被法院“把门人”(立案官员)挡在门外，进入不了诉讼程序。对此，当事人很伤心、很无奈。他们的权益被行政机关侵犯，满怀希望来法院讨个“说法”，但是他们还没有见到审理案件的法官，连说话、倾诉的机会都没给，更不要说讨“说法”，就让他们走人。而现在，新行政诉讼法确立的立案登记制为当事人进入行政诉讼之门提供了很大的方便，降低了门槛，增加了对法院“把门人”的约束：对符合法定起诉条件的起诉人，他们只能登记立案;对当场不能判定是否符合法定起诉条件的，也要先接收其起诉状，并出具收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。“把门人”不能自行提高立案门槛，不能为难起诉人，不能将符合法定起诉条件的起诉人拒之门外。否则，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院将责令他们改正并依法处分他们。

根据中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，立案登记制不仅适用于行政诉讼，也适用于民事诉讼、自诉刑事诉讼等。但是，相对于其他诉讼，立案登记制对于行政诉讼有着特殊重要的意义。

首先，行政诉讼是“民告官”的诉讼，双方当事人在实体法律关系中处于不平等的地位，作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中，较易于利用其管理权力、管理手段侵犯作为行政相对人的公民、法人和其他组织的权益。这些被侵权的行政相对人虽然也可以从其他途径获得救济，但行政诉讼是其可能获得的救济中最有效的救济。如果行政诉讼的这扇门向他们关闭，他们就很可能难以获得实际有效的救济。

其次，在司法体制改革尚难在短期内取得长足进展，跨行政区域法院尚难在短期内普遍设置的情况下，地方行政权对法院的影响不可能一下子完全排除。从而法院负责行政诉讼立案的“把门人”不可能在新行政诉讼法一实施就完全不考虑地方当局的任何“关切”(这种“关切”往往通过院长、庭长转致)。如果法院仍采立案审查制，“把门人”很难完全不回应这种“关切”。现在新行政诉讼法将立案审查制改立案登记制，“把门人”要不响应这种“关切”就容易多了，就比较好向地方当局交代和解释，比较好向转致这种“关切”的院长、庭长交代和解释：“对不起，我不能不登记，不能不立案。我不登记、不立案，当事人要告我，我要受处分呀!”

此外，行政诉讼案件往往不仅涉及起诉人的个人权益，而且涉及社会公共利益，行政行为的合法性本身就是一种公共利益。如果不改变立案审查制，维持立案高门槛，将本应由法院受理，符合行政诉讼起诉条件的行政诉讼案件拒之法院门外，排除对相应行政行为的司法审查，就可能妨碍行政诉讼监督行政机关依法行政，促进法治政府建设功能的发挥，就可能影响推进依法治国，建设法治国家的大局和全局。很显然，新行政诉讼法将立案审查制改立案登记制，降低行政诉讼的门槛，尽量扩大了行政诉讼的受案范围，将尽可能多的行政争议纳入法治方式解决的管道，加大对行政机关依法行政的监督力度，其意义将远远超出诉讼本身。

既然作为新行诉法“第一亮点”的立案登记制对于行政诉讼有着如此特殊重要的意义，那么，在新行诉法即将施行之际，我们各级人民法院如何采取切实措施，保证立案登记制真正落实，使之真正发挥其预设的和应有的作用呢?这是需要我们认真研究和解决的重要课题。对此，我们至少应该尽快做好以下三项工作：

其一，通过司法解释，进一步明确立案登记的前提条件，即新行诉法第四十九条规定的各项起诉条件。例如，对其中的第三项条件：“有具体的诉讼请求和事实根据”，就需要司法解释明确什么是“具体的诉讼请求”，包括哪些范围，对“具体的事实根据”有什么最低限度的要求等。只有通过司法解释明确了法律规定的各项起诉条件的内涵和外延，法院负责立案登记的人员才能高效地为起诉人办理登记立案事项。

其二，对法院负责立案登记的人员进行适当培训，使之熟练掌握登记立案的程序和相关要求。根据新行诉法和有关司法解释，这些程序和要求主要包括：一律接受其起诉状、7日内立案、先予立案、一次性全面告知补正内容等。法院负责立案登记的人员对这些登记立案的程序和相关要求应在上岗履职前全面了解和熟练把握，否则不能批准其上岗履职。

其三，明确对违法滥诉行为的应对和制裁措施，保证行政诉讼立案登记制的正常运作。行政诉讼实行立案登记制的目的是为了保护公民、法人和其他组织合法诉权，而不允许当事人或非当事人利用这一制度进行违法滥诉。对于新行诉法施行后当事人之间可能的恶意串通，或者非当事人冒充他人提起诉讼，企图通过行政诉讼侵害国家、社会公共利益或他人合法权益的行为，或者当事人或非当事人故意提起虚假诉讼、恶意诉讼或无理缠讼的行为，各级法院均应事先确定相应的应对和制裁措施预案，包括驳回起诉、罚款、拘留等，构成犯罪的还应依法追究其刑事责任。

我们只有扎扎实实做好以上工作，才能真正使行政诉讼立案登记制改革顺利和有序地展开，使之产生良好的法律效果和社会效果。