澳大利亚的养老金制度及其对中国的启示

在全球老龄化趋势下，传统的公共养老金计划是否具有可持续性成为一个至关重要的问题，世界上许多国家养老保障制度的基本模式与运营机制都在发生深刻的变革。20世纪80年代以来澳大利亚所进行的养老金制度改革正是这一世界性潮流的反映。《世界银行发展报告(1994)》大力提倡三支柱的养老体系，就曾以澳大利亚作为成功的案例。作为一种典型模式，澳大利亚的养老体系在制度构建、运行机制、监管安排等方面都有其自身的特点，能给我们提供许多启示。

在1986年养老金制度改革以前，澳大利亚人退休所能够领取的养老金主要有两种，即联邦政府提供的养老金和自愿性的职业养老金。前者是符合一定条件的澳大利亚公民所享有的一种福利，作为财政支出的一部分来源于总税收，目的是满足最基本的生活需求，虽然覆盖面广，但是保障程度很低，替代率只有20%多;后者是一些雇主为吸引并留住某些特殊员工或为了奖励业绩优秀的老雇员而提供的，覆盖面很窄。然而，日益加速的老龄化进程和巨额财政赤字困扰使得澳大利亚政府越来越不堪重负，于是，养老体制的改革势在必行。

澳大利亚养老保障制度改革的重点是强制雇主为其雇员提供一定比例的职业养老金，并由私营机构运营，这就是所谓的“超级年金” (Superannuation)。1986年，执政的工党与工会达成协议，由于生产率的提高和通货膨胀，雇主应给予雇员6%的工资增长作为补偿，但只将其中的3%以工资形式发给雇员，另外的3%则作为雇主为雇员缴纳的职业养老金费用，存入行业基金的个人账户，这就是生产率裁定职业养老金。1991年澳大利亚政府通过立法，要求雇主为其雇员向经批准设立的职业养老金基金缴费，这就是著名的超级年金保证制度。为了保证大多数雇员有足够的养老金积累，1992 年6月，《超级年金保证费法案》规定了雇主应为其雇员向合格职业养老金基金缴纳费用的最低标准，从1992～1993年度的3%～ 4%，逐渐增加到 2002～2003年度的9%。超级年金覆盖了澳大利亚绝大部分工作人口，其所提供的养老保障在整个养老体系中占有最大的比重，它的实施标志着澳大利亚三支柱养老金体系的建立，政府、雇主和雇员共同分担了养老方面的责任。

对比澳大利亚，中国的养老问题更加突出和尖锐。第一，我国老龄化的速度快，程度高。中国是世界上人口最多的国家，老年保障问题本身就是影响社会稳定的重要因素之一，而计划生育政策导致人口结构在短期内发生巨大变化，使得老龄化的来势更加迅猛。第二，中国的老龄化是在经济向现代工业化转变过程中发生的，这一点与经历了工业化和现代化过程的澳大利亚有明显的不同。像澳大利亚这样的发达国家是“先富后老”，而我们是“未富先老”，因而矛盾更为尖锐与突出。第三，中国的老龄化与经济体制转轨同步进行，在这一过程中，原有的社会保障制度迅速解体，新制度的建立也更为紧迫。传统现收现付体系内生的隐性债务与艰巨的企业改革交织在一起，导致高昂的转轨成本，政府在养老方面面临严重的资金压力，财务负担越来越大。如何构建一个与经济发展水平相适应、健康、可持续的养老保障体系成为决定我国经济社会能否和谐发展、市场化改革能否顺利进行的一个关键性因素。

澳大利亚养老金制度改革的经验告诉我们，多层次的养老保障体系是世界养老金制度改革的必然趋势。除政府提供的养老保障外，应该给予特别支持和重点发展的是作为第二支柱的企业年金制度。澳大利亚政府在如何保证第二支柱有充足的资金来源方面，采取了十分有效的政策。例如，在法律方面，通过《超级年金保证费法案》规定雇主向养老金基金缴费的最低标准，并由澳大利亚税收局向未达到规定标准的雇主征收超级年金保证费亏空费用;再如，在缴费方面，将职工增加的工资的一部分用以缴纳养老金费用，使其收入水平提高不仅能够抵御通货膨胀冲击和享受劳动生产率提高的好处，而且有利于养老金的积累;此外，在税收方面，通过在缴费、投资、领取等环节的税收安排鼓励职业养老金的发展。以上做法均值得我们借鉴。改革开放以后，我国个人收入水平显著提高，但资产结构却不够合理，养老资金明显不足。如果政府能够合理引导各单位将用来发放给职工的各种福利和补贴中的一部分以养老金的形式存入职工个人账户，并给予税收方面的减免，不仅可以减缓工资上涨带来的通胀压力，而且对资本市场发展和经济稳定增长有一定的推动作用。如果我们将企业年金视为整个养老体系中一个必不可少的重要支柱来发展，一定的激励措施就是非常必要的，在目前自愿性的企业年金制度模式下尤其如此。

澳大利亚的超级年金制度规定所有的缴费都要存入合格的职业养老金基金中进行完全积累，缴费连同增值部分完全属于雇员，养老金基金的运营则具有高度市场化的特点。

首先，澳大利亚的超级年金采用受托人制度进行管理。受托人有义务保全、保存、保护信托财产，保证基金的安全谨慎投资，并有义务按照受益人的要求支付受益金。在基金出现重大亏损的情况下，基金成员有权对受托人提起诉讼。通常受托人需投保职业责任保险，以确保在履行受托责任过程中由于过失导致成员利益受损时进行赔偿。通常受托人不实际参加经营管理，而是将养老金的日常管理和投资业务分包出去，但受托人必须保证养老基金对其资产拥有所有权，并在法律上继续对养老金成员的利益负责。

其次，赋予雇员充分的选择权。澳大利亚的超级年金规定雇员既可以在同一个基金内选择不同的投资经理和投资组合，也可以自由选择职业养老金基金。雇主及雇员缴费后得到一个缴费凭证，雇员可通过把凭证交给自己喜欢的基金达到选择基金的目的。这种做法加强了基金间的竞争，使雇员能够得到最大的好处。个人对养老金基金的投资选择权则从客观上降低了养老基金管理机构所承担的投资风险。

最后，较高的投资收益。投资收入水平高低和风险大小直接关系到养老金基金的安全及其保值和增值。投资收益主要取决于资本市场的状况和基金管理水平的高低。在澳大利亚，金融市场较为成熟，竞争也比较充分，这使得养老金市场的发展颇为健康。

就中国的情况来看，《企业年金试行办法》确立了以信托模式为主导、多方金融主体参与的市场化运营方式。澳大利亚超级年金制度由雇主、雇员和金融服务商通过市场竞争机制自行组织并实现自我平衡的思想值得借鉴。在企业年金运作过程中，有两个问题值得特别重视，一是如何使养老金基金市场通过竞争达到资源最优配置。解决这一问题的出发点是要尽可能降低运作成本和保证投资收益。在多种金融机构参与的情况下，要充分发挥其比较优势，通过利用自身业务网络，构建战略联盟等方式降低成本。同时，在投资方面将资金的安全性放在首位，推动养老金品种的创新。二是使养老体系覆盖的成员在取得收益的同时承担相应的风险。目前尽管在制度设计上明确了受托人在企业年金管理中的责任，但对投资风险的分布以及雇员在投资决策中的权力尚未细化。若雇员承担的风险和所能行使的权力不能匹配，实际上潜伏着风险，那么风险就可能在养老金投资严重亏损的情况下爆发。

当然，无论是在金融机构管理水平、金融市场发达程度，还是在个人金融意识方面，中国与澳大利亚相比都存在相对大的差距，应该采取什么样的投资政策、赋予职工多大的选择权以及如何具体运作，还需要进一步的研究。

澳大利亚政府对养老金的监管总体来讲比较宽松，但政府在养老保险体系的建设中仍扮演着重要的角色。主要体现在政府通过立法的方式确立了职业养老保险的地位，并通过税收方面的优惠措施鼓励其发展。

在澳大利亚，有一套健全的养老金行业监管体系和法律制度。负责监管养老金行业的政府机构主要有四个，分别是：澳大利亚审慎监管局(APRA)，主要负责制定与法律相对应的监管条例、从业人员资格标准、养老金实体的经营规范，并负责监管养老金实体的内部控制制度，限制其某些投资行为，评估其风险水平;澳大利亚证券与投资委员会(ASIC)，主要负责制定信息公开的标准并监督这些标准的实施，同时设立消费者保护制度;澳大利亚税收局(ATO)，主要负责处理与基金及其成员有关的税收问题;澳大利亚竞争与消费者委员会(ACCC)，主要负责维护市场的正常秩序。为监管养老金行业所制定的法律主要有《养老金保证法》、《养老金行业监管法(1993)》、《养老金行业监管条例(1993)》、《证券法》、《退休储蓄账户法(1997)》等。此外，受托人在信托责任、权利等方面必须遵守《信托法》，有关的税法及其他一些立法也有一定的影响。所有这些法规均在确定超级年金的强制性、保障范围、运行规则、养老金基金的投资与管理等方面发挥着重要的作用。

我国在完善养老保险制度过程中，政府应对自身职能的转变有清醒的认识。要看到政府在管理运营养老金方面的效率往往低于私营部门，并主动从相关领域退出。政府的主要任务应是构建符合养老金市场发展的监管框架和制定相关的法律法规。

从澳大利亚的经验看，构建养老金监管体系至关重要。养老金，特别是其中的企业年金，涉及到银行、证券、保险、基金、信托等多个金融领域，显然以传统监管模式划分机构所属监管范围难以实现有效监管，按照运作流程进行功能监管有利于提高监管效率。这就迫切需要加强不同领域监管机构之间的协调。监管机构应该在保证养老金基金谨慎经营，监督养老金基金的投资、养老金运营过程中的风险控制、信息披露等方面积极开展工作。

澳大利亚的超级年金监管还有两方面值得我们借鉴。一是高度注意保护中小投资者的利益。由于养老金的所有人绝大多数为小投资者，而且无法随意变现资产，因此，这必然要求更加严格的保护，主要依靠成员参与管理、严格的信息披露、允许成员选择基金加以保证。二是促进市场的竞争，促进资源在市场上自由流动，充分发挥市场的监督作用，促使经营养老金的机构降低费用。当然，在促进竞争的同时，也要防止由于经营费用降低而导致的服务质量下降。