十八届四中全会六大议题

4中全会6大议题，城管体制调整成为最急需解决的问题

依宪治国将成依法治国核心

　　“依法治国或法治治国这些词具有很大包容性和开放性，因而也很容易被歪曲。正因为如此，过去有过形式上的、功利的甚至是错误的理解”

　　“当初，在经济改革成功而政治改革缺位的背景下，提出依法治国是个明智的替代物。因为依法治国实行法治的具体内容是可多可少、可进可退。所以在新世纪以来的十多年里，法治的实践仍处在时而进步，时而原地犹豫，时而退步的状态”

　　身为复旦大学法学院院长和中国法理学研究会副会长，孙笑侠以对法理学、法哲学和公法学的细致研究而闻名于业内。

　　在今年10月即将召开的十八届四中全会上，“依法治国”将成为四中全会的议题，从法理学的角度，应当如何看待即将讨论的“依法治国”议题?过去中国法治建设又有哪些变化?未来中国法治之路又应该如何走?8月底，《第一财经日报》记者邮件专访了孙笑侠。

法治已成各方的真需求

　　第一财经日报：今年10月即将召开的十八届四中全会将研究推进依法治国等重大问题，你怎么看这次会议以及依法治国的议题?

　　孙笑侠：四中全会将以法治为专题早有耳闻，乍一听这一打破中央全会惯例确实挺新鲜的，但是细想起来，觉得也是顺理成章的事。

　　从十四大以来，历次“四中全会”要么以落实三中全会精神为主题，要么聚焦“党建”主题。依我看，十八届四中全会主题聚焦“依法治国”，既是落实三中全会精神，又是关于党如何依法执政的党建问题。

　　7月29日中央政治局宣布四中全会主题是“依法治国”，实质上却有丰富的内涵，这也恰恰构成了这则新闻的另外三个看点：

　　第一，这次中央领导重复一个十几年前的老话题，表明他们和老百姓一样对前个阶段法治状况不满意;

　　第二，近年来中国法治有虚实真假之分，虚假的法治来自形式或虚幻的需求，真实的法治则来自真实的需求。这次和前几届领导人所面对的法治形势有明显的不同：转型危机更严峻、腐败教训更深刻、市场需求更急迫、民意共识更强烈，因此可以推测本轮推进法治的决心之大小、举措之真假;

　　第三，更令人期待的是，这次全会在法治上到底有哪些内容和举措是体现反思和深化?

　　7月29日中央政治局宣布审查周永康的同时，宣布四中全会的依法治国主题，两件事联系在一起，有人分析是要在总结周永康主管政法时的教训的基础上抓法治建设。

　　其实，即使没有周永康的腐败和薄熙来的乱局，国家也要深化法治建设，只不过近年来深刻而鲜活的教训，使得我们对法治的需求更真切、更具体。现在抓法治建设，其实质就是我们呼吁多年的政治体制改革，法治化是政改最合适的突破口，也是中国经济社会发展到今天各方的真实需求。

　　日报：依法治国并不是新鲜概念，早在上世纪80年代末，邓小平就提出了法制概念，其后中国也一直在法治方面进行探索，那么，您怎么看这些年中国在依法治国方面的改革脉络?

　　孙笑侠：从用词上看，中央公布四中全会主题用了“依法治国”这个十几年前的老词，是不是老调重弹?其实它是按现行宪法的规范用词来讲的，从法理上说，就是“法治”。

　　依法治国或法治治国这些词具有很大包容性和开放性，因而也很容易被歪曲。正因为如此，过去有过形式上的、功利的甚至是错误的理解。

　　当初，在经济改革成功而政治改革缺位的背景下，提出依法治国是个明智的替代物。因为依法治国实行法治的具体内容是可多可少、可进可退。所以在新世纪以来的十多年里，法治的实践仍处在时而进步，时而原地犹豫，时而退步的状态。

　　目前新条件下，它一定会被赋予新内容而不断发展，比如十八届三中全会上出现的“法治中国”概念，将会在四中全会上成为关键词和主题词。

　　当下的中国，法治为何会成为老百姓的口头禅，就是因为法治已成了百姓的真需求，我们需要法治来改变拆迁或城管制度;需要政府把政府权力清单挂在阳光底下;需要政府减少许可审批给市场主体更多自由;需要法治保障投资风险的减少;需要法治来保证每人都不会吃到有毒食物;需要法治保障教育与就业机会的公平;需要法治保障个人意见有正常畅通的渠道和方式得以表达;需要法治来保证自己的官司受到法院公平对待;需要法治来保证自己不被侦查机关任意监控和关押……

　　新一届领导人是在这种背景下，认认真真琢磨法治问题，提出一些新思路，比如上任伊始就强调“宪法高于一切”，“坚决纠正违宪违法行为”，“法治是治国理政的基本方式”。重大改革都要“于法有据”、各级领导干部要掌握“法治思维和法治方式”，“把权力关进制度的牢笼”，“法无授权无权力”，“法无禁止即自由”，“司法权是判断权，司法权是中央事权”，等等，这些提法都是很内行、很纯正的法治思想。

　　可见新一届领导不仅把握了法治的重要意义，而且理解了法治的内在精髓。这些提法也都反映了中国经济社会和各阶层民众对法治的真实需求，也体现了中国新一代政治家对现实社会需求的准确把握。

　　总之，大家意识到推进法治不只是律师和法官们的事，还是企业家、知识人、政治家等社会各界的事，更是事关老百姓人权与民生的事，推行法治成为中国人的真实需求。

可能纳入全会讨论的“六大议题”

　　日报：你认为四中全会即将讨论的“依法治国”议题，有哪些议题可能纳入四中全会的讨论范围?最急需解决的问题是什么?

　　孙笑侠：我们不难预测到，四中全会将会把“法治中国”作为决议标题的关键词，决议将会出现一个深化版或叫升级版的法治建设方案。当今中国社会真实的需求下会有真实的法治，因此我估计以下六大议题会进入全会议题：

第一，法治与国家治理现代化。

　　要实现国家治理体系和治理能力现代化，就是要确立法治是治国理政的基本方式，共产党自身的需求会强调执政方式的转变，强调国家治理方式的转变。

　　这个议题中最急需解决的问题是：如何在法治的框架下进行改革，如何体现改革于法有据，如何运用法治思维和法治方式来推进改革、规范发展、促进矛盾化解，如何普遍建立法律顾问制度。

第二，维护宪法权威与违宪监督机制。

　　重申宪法具有最高权威，虽不会对宪政作出定论，但会明确提出依宪治国、依宪执政是依法治国的核心，要进一步健全宪法实施监督机制和程序。

　　这个议题中最急需解决的问题是：是否取消禁令，宣布各级司法机关可以在裁判文书中引用宪法?如何启动宪法实施监督制度?如何增加有地方立法权的城市的数量?

第三，顺应市场化需要，建设法治政府。

　　切实转变政府职能，减少权力、公布清单。深化行政执法体制改革。

　　这个议题中最急需解决的问题是：如何整合执法主体，相对集中执法权?如何理顺城管执法体制?如何完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督?

第四，法治与司法改革，如果说法治是政治改革的突破口，那么司法改革是首选的突破口。

　　中央已经确立司法改革的思路，消除司法权的行政化、地方化、大众化。为了确保“独立公正”，一是实行省以下统一的司法管理体制，脱离地方政府管理，二是实行职业化人员管理制度。

　　这个议题中最急需解决的问题是：如何处理好党的领导与司法独立的关系，能否把党对法治建设的领导与党对司法的领导区分开来;党不能以领导政府那样的方式来领导司法，能否不干预具体个案。

　　还有就是，如何改革政法委，省以下政法委的建制是存是废;如何总结近十年政法工作的教训;如何健全司法权力运行机制和人权司法保障制度?

第五，法治与反腐败。

　　总结反腐败的经验教训，强化权力运行制约和监督体系。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。现在我们往往是以纪委查腐和检法惩腐为主，以群众举报、网民人肉、媒体挖粪甚至民间戏言所谓的“小三反腐”，等等，都可归纳为“人工反腐”。

　　这个议题中最急需解决的问题是：如何克服张五常所说的计划经济向市场经济转型带来的“制度化腐败”?如何在法治系统中通过制度来防止腐败而不是单一的反腐，也就是说，我们如何从现在的“人工反腐”转变为“制度防腐”。

第六，全面系统阐述“法治中国”理论。

　　不仅用“法治中国”概念涵盖上述所有的重点议题，还在“依法治国”思想上有新内容和有新举措。

　　这个议题中最急需解决的问题是：需要阐明“法治中国”的内涵与外延，使内部各方面关系在法理上更加协调。法治国家与法治社会的关系怎么表述;在政府法治之外如何强调行业法治;建立什么样的法治建设指标体系和考核标准;法治建设的步骤以及与小康目标的关系。

　　2020年实现小康时，法治达到什么水平都需要加以更明确详细的阐述，2049年建国一百周年时，法治达到什么水平。