2020年政府采购法实施条例重要条款解读

《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)是今年培训的重点，虽然条款内容不多，但对《政府采购法》进行了有力的扩充，细化了相关规定，将许多原则性和制度性化为可操作性。可以说，制定出台《条例》是为了更好地实施《政府采购法》。然而，《条例》从颁布到实施，只有短短的几天，应该说时间非常仓促。从《条例》实施一个多月的情况来看，无论监管部门还是执行机构都面临着一些问题。在全国政府采购法规与实务研修班(第二十三期)上，《条例》的四大起草者之一--上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢阐明了《条例》在政府采购法律体系中的地位，并结合实践中遇到的问题详解重要条款。

为了使学员快速学习和掌握《条例》，提高执业水平，王周欢将一天的《条例》课程划分为三大部分：《条例》立法背景与立法依据、《条例》在政府采购制度上的完善与创新以及《条例》有关条文的理解和适用。

《条例》与众多法律相衔接

"《条例》依据《政府采购法》而制定，《条例》的颁布使整个政府采购法律体系得以完善。"王周欢说，《条例》属于国务院制定的行政法规，由于《政府采购法》规定的内容从一个法律体系来看有很强的原则性，它需要确立相关的制度，这些制度有待于通过行政法规将其细化。

《政府采购法》自2003年1月1日实施以来，对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要作用。同时，政府采购活动中出现的问题引起社会关注和对政府采购制度的质疑，有必要制定出台配套行政法规，细化法律规定，充实完善政府采购制度。所以《条例》出台，一方面是为了细化《政府采购法》，另一方面也是将实践过程中的创新提升到法律层面。

同时，我国正在进行的加入GPA的谈判工作，也需要从制度层面予以应对，完善国内的法律制度也是完善GPA谈判的主要内容。

另外，《条例》的有关规定与《预算法》及其实施条例、《招标投标法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法规做了很好的衔接。

六方面完善创新政采制度

王周欢将《条例》在政府采购制度上的完善和创新主要归纳为六个方面：《条例》强化了政府采购的源头管理和结果管理;提高政府采购透明度，保证政府采购公开、公平、公正;推进和规范政府向社会力量购买服务工作;强化政府采购政策功能、发挥政府采购的调控作用;从制度规则设计上保证评审专家公平、公正评审以及强化政府采购当事人的法律责任。

在强化政府采购的源头管理和结果管理方面，王周欢指出，采购人应当科学厉行节约，合理确定采购需求(第十一条);采购需求应当完整、明确，符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求，必要时应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见(第十五条);采购标准应当依据经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准确定(第五十九条);除紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目外，列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购(第二十四条);采购人或者采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况(第四十五条)。

在提高政府采购透明度方面，王周欢强调五项内容必须公开。一是项目信息须公开。政府采购项目采购信息应当在指定媒体上发布(第八条)。采购项目预算金额应当在采购文件中公开(第三十条)。采用单一来源采购方式，只能从唯一供应商处采购的，还应当将唯一供应商名称在指定媒体上公示(第三十八条)。二是采购文件须公开。采购人或者采购代理机构应当在中标、成交结果公告的同时，将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等采购文件同时公告(第四十三条第二款)。三是中标、成交结果须公开。中标、成交供应商确定后，应当在指定媒体上公告中标、成交结果。中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单(第四十三条第三款)。四是采购合同须公开。采购人应当在政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告(第五十条)。五是投诉处理结果须公开。财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在指定媒体上公告(第五十八条第二款)。

在推进和规范政府向社会力量购买服务工作方面，《条例》规定，政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，明确了政府向社会力量购买服务的法律地位和法律适用问题(第二条第四款)。为了保证政府购买的公共服务符合公众需求，《条例》规定，政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果向社会公告(第十五条第二款)。

在强化政府采购政策功能方面，王周欢列举五项条款。一是国务院财政部门会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标(第六条)。二是采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策编制采购文件，采购需求应当符合政府采购政策的要求(第十五条)。三是采购人为执行政府采购政策，经批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式(第二十三条)。四是采购人、采购代理机构未按照规定执行政府采购政策，依法追究法律责任(第六十八条)。

保证评审专家公平、公正评审方面，王周欢说，《条例》对政府采购评审专家库，评审专家的抽取、评审、处罚、退出等环节作了全面规定。一是为保证评审专家"随机"产生，防止评审专家终身固定，明确省级以上人民政府财政部门对政府采购评审专家库实行动态管理(第六十三条)。除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家(第三十九条)。二是明确评审专家的评审要求和责任。评审专家应当遵守评审工作纪律(第四十条)。根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审，并对自己的评审意见承担责任第四十一条。三是强化对评审专家的失信惩戒。各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的评审专家的监督管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台(第六十三条)。四是针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无效，不得获取评审费，禁止其参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，既使其从业受到限制，又使其经济上付出代价(第七十五条)。

在强化政府采购当事人的法律责任方面，王周欢认为，《条例》在政府采购法规定的基础上，进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任，使责任追究有法可依。《条例》增列的违法情形有34种，其中采购人8种(第六十七条)，采购人、采购代理机构10种(第六十八条)，集中采购机构3种(第六十九条)，采购人员1种(第七十条)，供应商8种(第七十二条、第七十三条)，评审专家4种(第七十五条)。同时规定政府采购监督管理部门的法律责任。

正确理解财政性资金

《条例》第二条对财政性资金进行了界定。《政府采购法》第二条所称财政性资金，包括纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。

在政府采购法的释义中，王周欢介绍，将财政性资金解释为包括财政预算资金和预算外资金：财政预算资金是指年初预算安排的资金和预算执行中财政追加的资金;预算外资金是指政府批准的各类收费或基金等，非财政性资金主要是指事业单位和团体组织的自有收入，包括经营收入、捐助收入、不用财政性资金偿还的借款等。

《条例》将财政性资金明确为"纳入预算管理的资金"，通过"预算管理"来界定财政性资金。政府采购预算是部门预算中的组成部分，因此，政府采购的管理范畴应当与预算的管理范畴相一致、相衔接。预算管理的具体范围则由《预算法》和《预算法实施条例》等相关法律法规进行规定。

《预算法》第五条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

在政府采购管理中，对使用纳入部门预算管理的资金，无论其资金来源，包括部分事业收入、经营性收入和其他收入等"自有收入"，都应当纳入政府采购管理范畴。

王周欢强调，在预算单位所有收支全部纳入部门预算管理的情况下，《条例》对"财政性资金"的解释与政府采购法立法时的解释相比，实际上淡化了对资金来源的要求，即，只要是预算单位进行的采购活动，都应依法纳入政府采购范围，如此即便于操作和管理，也有利于进一步扩大政府采购适用范围和规模。

实行政府采购制度的国家，尤其是发达国家，市场发育程度高，政府职能和事权清晰，政府行为和市场行为界定严格，财政资金供给范围与政府职能和事权对应紧密，只对采购主体作出规定也就相当于对资金作了规定，不需要再强调资金来源。

以财政性资金作为还款来源的借贷资金，最终为预算支出，实质上相当于使用财政性资金，也应当纳入政府采购适用范围。因此，《条例》规定以财政性资金作为还款来源的借贷资金视同为财政性资金，在采购时应当按照《政府采购法》及《条例》的规定进行采购。

明确服务定义与分类

《条例》第二条第四款对服务作了明确的界定。《政府采购法》第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

《条例》按照服务的直接对象的不同，将服务分为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，进一步明确了向社会购买公共服务属于政府采购范围，并在制定采购需求、履约验收等方面对采购公共服务作出了专门规定。

《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔2014〕37号)按照受益对象将服务项目分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。包括：以物为对象的公共服务和以人为对象的公共服务。

王周欢认为，第一、二类服务项目是政府自身需要的服务，第三类服务项目属于政府向社会公众提供的公共服务。

明确界定集中采购目录

《条例》第三条对集中采购目录作了明确界定。

王周欢说道，集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。

技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目;采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目，列为部门集中采购项目。

集中采购目录相应按照组织主体将集中采购机构的采购范围和部门集中采购的范围分开编列，分为集中采购机构项目目录和部门集中采购项目目录。

中央本级目前有部门集中采购项目的中央单位有外交部、公安部、民政部、水利部、人口计生委、人民银行、海关总署、税务总局、质检总局、广电总局、体育总局、地震局、气象局、海洋局、测绘地信局、高法院等16个部门。

集中采购机构采购项目，即《政府采购法》第十八条第二款所称属于通用的政府采购项目。《条例》细化了政府采购法对"通用项目"的规定，明确为"技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目"，主要是跨部门的通用商品及日常服务项目等，不具备批量的特殊项目则不宜列入集中采购机构采购项目。

实践中，有些地方将非通用的项目也列入了集中采购机构采购项目，又大量采取协议供货的方式采购非通用项目，导致集中采购受到"质次价高"、"效率低"的诟病，失去了集中采购的优势和特点。

王周欢补充道，《条例》实施后，各省级财政部门应当严格按照《条例》的要求，合理科学确定集中采购机构采购项目，充分发挥集中采购优势和作用。

部门集中采购项目，即政府采购法第十八条第二款所称属于本部门、本系统有特殊要求的项目，《条例》细化为"采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目"。

此类采购项目由于业务需要有特殊要求，通用性低于集中采购机构采购项目，但在本部门、本系统内又有一定的通用性，可以统一采购，形成规模效益、降低成本、统一配置标准。

集中采购与分散采购

《条例》第四条规定，政府采购法所称集中采购，是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为;所称分散采购，是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构采购的行为。

王周欢指出了政府采购范围包含的两个层次，即集中采购目录以内，采购限额标准以上。集中采购目录以内的项目，都属于集中采购;而集中采购目录以外，采购限额标准上的项目，则属于分散采购。

分散采购也是政府采购，也需要遵循政府采购法规定的方式和程序。2013年全国采购规模中，集中采购规模占65.6%，部门集中采购占20.4%，分散采购占14%。

集中采购目录中的集中采购机构采购项目，采购人应当委托集中采购机构代理采购。

集中采购目录中的部门集中采购项目，相关部门设立有专门的部门集中采购机构的，应当由部门集中采购机构采购;未设立部门集中采购机构的，应当由部门组织集中采购，或者委托采购代理机构集中采购。

工程的法律适用与定义

《条例》第七条规定了工程采购项目的法律适用和工程的定义。

王周欢介绍，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例;

采用招标以外的方式采购的，适用政府采购法及本条例。

本条例在《政府采购法》第四条的基础上规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物和服务，采用招标方式的，应适用《招标投标法》及其实施条例;

采用非招标方式的，根据本条例的规定，应适用《政府采购法》及本条例的规定，可以采用竞争性谈判、单一来源采购。

前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等;所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等;所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。

本《条例》定义与《招标投标法实施条例》第二条第二款规定保持一致。

王周欢解释说，本条在政府采购法的基础上缩小了"工程"的范围，规定只有与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建相关的装修、拆除、修缮等才属于工程，建筑物和构筑物单独的装修、拆除、修缮等不再认定为工程。

据此，政府采购建筑物和构筑物装修、拆除、修缮不再属于"政府采购工程"，即使采用招标方式，也可以不适用招标投标法;只有采用招标方式采购与建筑物和构筑物新建、改建、扩建相关的装修、拆除、修缮等，才属于"政府采购工程"，应当适用《招标投标法》及其实施条例。

政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。

本条规定与《招标投标法实施条例》第四条第三款保持一致。

根据《政府采购法》第二条关于政府采购的定义，政府采购工程以及与工程有关的货物和服务，属于政府采购，因此应当遵守《政府采购法》第九条的规定，执行政府采购政策。

王周欢强调，虽然《政府采购法》规定政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，但该规定只是政府采购法与招标投标法在政府采购工程适用法律上所做的衔接性规定，与政府采购工程以及与工程建设有关的货物和服务属于政府采购并不矛盾。

《条例》第八条规定了政府采购信息发布媒体。政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布。