2020年农村户籍制度改革【全文】

我国城乡二元户籍制度的形成

当代中国户籍制度根据地域和家庭成员关系将公民的户籍划分为农业户口和非农业户口两类。这种做法是当时国家为进行工业化建设不得不实行的无奈之举，但改革开放之后，这种二元分割的户籍制度依然存在，而且至今依然没有被完全废除，因此招来不少批评之声。那么，这种城乡二元分割的户籍制度是怎样形成的呢?

新中国成立之初，我国并不存在严格的户籍管理制度，当时的户籍制度主要服务于民主革命任务的完成和国民经济的恢复和发展。这段时期，实行户口自由迁徙政策，居民的居住和迁徙是自由的。我国户籍管理部门经过长时间的工作，新型的户籍制度形成。1958年1月9日，全国人大常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》。该条例的颁布奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

随着我国政治经济形势的发展变化，户籍管理制度严格起来，开始对人口的迁徙和户籍身份的转变进行严格限制。1964年8月出台了《公安部关于处理户口迁移的规定》(草案)，开始严格限制人口从农村迁往城市、集镇和从集镇迁往城市。1977年11月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出了“农转非”的问题，并在此后制定了若干项关于“农转非”的政策，给全国各省、自治区、直辖市下达了“农转非”控制指标。从此，以控制公民自由迁徙为基本特征的新中国户籍制度已臻完备，城乡分割的二元户籍制度正式形成并不断巩固。

在城乡二元户籍制度下，我国人口被划分为“农业户口”和“非农业户口”，户口之别成为城乡之间不可逾越的屏障，二元社会结构由此成型。

在新中国成立之初，为了兑现共产党革命的诺言，建立一个让广大农民“耕者有其田”的公平社会，共产党进行了土地改革。作为给农民分配土地的依据和标准，户籍制度应运而生。拥有“农业户口”的人自然分得了属于自己的土地，当时农村户口并不是大家排斥的对象。但当工业化建设开始之后，通过对城市和农村的区别对待，实行工农产品剪刀差，用农业补贴工业，为中国工业化发展提供了原始积累。农村和城市的二元对立情况加剧，城市居民生活水平较高，且享有国家提供的各种福利，而农村生活水平低，享受的福利待遇远不如城市居民。

消除户口的城乡差异能否改变现实

我们前面讲过资本为了自由流动的劳动力，从长远上有废除限制劳动力流动的户籍制度的历史趋势。自1984年户籍严控制度松动以来，中国的户籍制度改革一直在进行。为了“统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展”以及“合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化”，我国于近日出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着我国户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。《意见》明确指出，我国的户口不再有“农业户口”和“非农业户口”之分，这标志着我国实行了半个多世纪的城乡二元户籍管理模式将退出历史舞台。

那么，取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，能否真正改变农民工的现实际遇呢?我们说资本现阶段还会继续把户籍制度当作压低劳动报酬的重要手段，不会一下子完全放弃，因此，就目前而言，户口制度的统一虽消除了人口的身份差别，却没有消除户口的地区差别，而后者的存在大大削减了户籍制度改革的效果。那些更加吸引劳动力的大城市如果不准许农民工在本市落户或者设置过高门槛限制农民工落户，那么仅仅取消农业户口身份是无济于事的，并不会根本改变农民工现有的遭际。另一方面，取消户口的城乡差别及背后潜在的隐秘动机值得警惕，可能会对农民工的已有利益造成损害。在城市化的外衣下，打着将农民变为城市“市民”的旗号剥夺农民的土地是完全现实的忧虑。通过学习马克思主义理论，我们可以看到资本主义生产方式在遍布小农经济的国家成长起来的时候，工业的竞争必然要使得千千万万的小农经济破产，而且，资本力量还会将土地攫取过来，采取各种合法的或者非法的，伪善的或暴力的手段来剥夺农民的土地。其结果就是造成一个社会集团掌握了所有生产资料，另一个集团被剥夺得干干净净而变成无产阶级。《意见》规定，在目前情况下，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，正是出于这样的考虑。如果农民工进城之后不能在城市安居乐业，放弃“三权”就意味着他将退无可退，只能成为城市中的自由劳动力，服务于资本的需要，在城市底层苦苦挣扎，随时面临失业和贫穷的威胁。虽然《意见》预见到了可能出现的为并做出了相关规定，但是在以资本主导的发展模式下，土地的商品化和市场化将成必然趋势，而国家已经出台的各种措施正在加速土地使用权流转，新一轮的“圈地”运动已经开始。眼下，《意见》的出台恐怕将成为资本攫取土地的新契机，农民工的最后保障??土地恐怕很难继续充当他们退守农村的“最后一根稻草”。

然而，在大工业高速发展的历史背景下，试图保留小农经济也是不可能的，甚至可以说是倒退保守的，因为小农经济的存在可以说是中国农民工待遇极低的经济根源。这在资本崛起而小农经济尚存的国家和地区是一个普遍规律。尽管这样，资本的“圈地”运动毕竟是个不光彩的过程，我们不能放任资本对小农经济的肆意进攻，不能无视资本在兼并土地的过程中对农民的过分欺诈和不公平交易以及直接掠夺。尽量帮助农民维护自身权益，在失去土地的过程中争取更多的利益可能是比较现实的思维逻辑，然而在现行生产方式下，仅仅探讨如何维护或争取短期利益并不是解决之道，或许我们该多花点心思琢磨一下，有没有一个良方既能解决整体社会经济的发展又不损害中国农民的利益。不过，可以想象的是，仅仅取消户口城乡差别的户籍制度改革还达不到这一目的。

改革开放后的户籍制度

改革开放以后，随着资本力量的崛起及其对国家越来越大的影响，户籍制度对于农村人口的意义发生了根本转变。在资本力量崛起的过程中，经济发展重点放在城市，旨在实现资本增殖，就这样，城乡对立总体上进一步加大，农村渐渐衰落，被城市抛弃。城乡人口因户口差异而在就业、教育、社会福利等方面的差距也进一步扩大。在这个历史阶段，资本对户籍制度产生了相互矛盾的需求：从长远来看，资本的发展需要劳动力在全国范围内的自由流动，因此它就有逐步松动乃至最终废除户籍制度的历史需求;但从现阶段来说，资本又需要借助户籍制度压低劳动者的待遇，在利用劳动力的同时，尽量避免承担保护劳动者的社会责任，通过利用廉价劳动力以保持它在全球产业中的竞争优势。然而，改革开放后，农村的分地运动(家庭联产承包责任制)瓦解了集体经济，人为地造成了大量小农经济。小农经济由于规模有限等特点，最终无法满足农民全部支出需求，这就迫使农民进城打工，成为服务资本的廉价劳动力。同时，小农经济的保留，又可以为留在农村的人口提供一些基本生活资料，这就使得劳动力再生产的费用大大降低，使得进城务工人口的劳动力再生产在空间上分离，这也成为资本可以极大程度地压低中国农村劳动力待遇的主要帮手。

1984年10月《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，我国严格的户籍控制制度开始松动。农村人口开始向城市迅速而大规模的流动。由于上述历史特点，中国农民进城之后成为极富中国特色的农民工。他们在城市中辛勤工作，被付给极低的工资待遇，无法享受到城市人拥有的住房、教育、医疗等社会资源和福利待遇，而且，赡养老人、抚育后代等费用也被剔除出来，交给他们的农村老家来承担，因此留下了无数的留守儿童、留守妇女、空巢老人。这种“拆分型”的劳动力再生产模式因城乡二元户籍制度而得到推行和强化，使得农村流动人口不得不“候鸟式”的往返于城乡之间，成为城市和农村之间的“双重边缘人”。

面对农民工的尴尬处境和受到的不公对待，户籍制度成为人们指责的焦点，被普遍认为是导致农民工身处困境的根源。实际上，户籍制度只是一个傀儡，利用户籍制度为自己谋取劳动者血汗的资本主导的生产方式才是根源。在资本主导的发展模式下，户籍制度成为资本的合谋者，进城之后的农民工只能得到仅能维持自身生存的低工资，难以获得城市的各种社会资源和福利待遇，他们的再生产依然由农村来承担，因为农民工还有农村作为最后的保障。资本的发展并不会考虑农民工的实际需求，而是将他们视作资本的“螺丝钉”，随意调遣。也就是说，资本需要农民工时，便通过低工资将他们吸引到城市，而不需要农民工时，就让他们在城市中四处游荡或者回到农村老家。在资本的逻辑下，农民工成为自由出卖自己劳动力的人，成为资本的产业后备军，徘徊于城市与农村之间。

所以说，正是资本主导的经济发展方式导致农民工的困顿局面，而户籍制度则充当了资本的有力助手，加剧了农民工的尴尬处境。

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试点城乡户籍制度改革已确权的农村权益不变

曾经的“农转非”

意味着铁饭碗和好姻缘

非农业户口，在以前大部分的农村人口中被称为“居民户口”，那是“城里人”的一种象征，当时更是一种社会地位的体现。

徐先生上世纪70年代出生在富春街道，在他的记忆里，一个居民户口一直和“苦苦挣扎”四个字联系在一起。

他的家在一个偏僻的小村子，出生时除了给家里带来添丁添口的热闹外，还分到了水田半亩、山地4分。“那个时候我不知道为什么父母一定要给我弄‘农转非’，我只知道，为了这个居民户口，得交很多钱。”他说，大概是第一轮土地承包之后不久，父母就将土地“转赠”给了一个邻居耕种，农业税也由对方承担。之后，一家人到了富阳县城。

“大概是九十年代初期吧，家里人真正开始找人给我弄‘农转非’，当时有一个县城的亲戚出了很大的力。”他的户口终于办完时已经是19个月后。“我记得很清楚，拿到户口本时，妈妈说这了了她的大心事。”

徐先生办的这个城镇户口其实和正式的城镇户口并不完全一样。“别人的户口本上的章都是红的，而我的是蓝色的，俗称什么‘城镇加价粮户口’。不仅这样，当时买什么都要凭户口本，我的‘蓝印章’在买粮食时好像也要比‘红印章’贵1~2分钱/斤。”不过，当时的“居民户口”是稀奇的，也是很多农村人的向往，因为自己办了居民户口，很多媒人上门来提亲。“我妈妈都不愿意，嫌人家是农村户口。”

有了“居民户口”就会得到一份正式的工作，就意味着有一个铁饭碗，再也不用下地干活淋雨晒太阳??这在当时是一种高人一等的荣光。

很巧，徐先生的妻子邓女士也是个“农转非”。两个人都在一个工厂上班。小徐有城镇户口所以是正式工人，而小邓是农村户口所以只能是临时工??没有好户口，在当时是很难轮到好岗位、好科室的。

“我的妻子当时也是万般曲折，才说服家人去借钱转户口。”时隔20年，徐先生至今记得为了还上办户口的债，妻子经常只吃干饭，最多就是加一块霉豆腐，有几次还因为营养不良昏倒在车间。

钱报记者查到的一组数据：2001年杭州曾因“征用土地”、“撤村建居”等原因而“农转非”，增加商品粮人口5546人，办理“蓝印”户口162人;全年审批办理5县(市)及萧山、余杭区各类“农转非”20916人，其中富阳市3099人。

富阳推出“户改五条”

从此农业户口成为历史

徐先生的经历不会再发生了，因为农业户口和非农业户口在昨天被同步取消。

富阳这次推出的改革涉及五个方面的内容：

一、实行城乡统一的户口登记制度。6月30日零时起，全区取消农业、非农业户口的性质划分，统一登记为“浙江居民户口”，建立全区城乡统一的户口登记制度;

二、实行按居住地登记的户口迁移制度;

三、居住在富阳区的流动人口，实行流动人口居住证制度。富阳将进一步完善居住证申领条件和配套政策，保障流动人口其逐步享有实际居住地基本公共服务;

四、实行农民权益确权固化;

五、实行基本公共服务均等化。实行户口一元化管理后将逐步消除城乡人口之间待遇差异。

钱报记者了解到，户口一元化管理的难点是农业、非农户口与居民户口之间的权益差距。

这种权益差距，首先需要制度来平衡??因此，富阳区于10月启动深化农村产权制度改革，推进农村土地承包经营权、农村宅基地使用权和农村集体资产收益分配权确权登记颁证工作，实行农民权益确权固化，逐步建立起“确权到人(户)、权跟人(户)走”的农村集体产权制度体系。

“户籍制度改革的核心是推进公共服务均等化。”富阳区户籍制度改革试点工作领导小组负责人表示，富阳在实行户口一元化管理后，与户籍相关的配套政策将全面实施，用三年时间基本实现城乡一体化配套政策并轨。

户籍改革后

你的生活会有哪些变化

一条消息，迅速吸引了富阳区66万人的眼球。大杭州会不会进行全面户籍改革?有没有具体的改革时间表等问题，目前尚不得而知。

但富阳的这个改革试点将带来的改变，其实已经可以预见??

如果我在城里过不下去了：

原城区户口选择性迁往农村落户??

比如富阳人张硕在杭州不幸失业了，没有房子也没有收入，但他爸妈在富阳农村有个家，那么根据新的改革政策，他就可以迁往农村落户(机关、团体、事业单位、国有企业正式录用人员除外)。

如果我是一个想回农村老家的大学生：

再比如大学生的回迁政策。家住富阳场口的小徐今年大学毕业，只要他愿意，他就可能成为富阳历史上第一批被允许户口回迁农村的大学毕业生。

以往的大中专毕业生，因受国家政策影响，就读大中专院校(技校)时，需要先把户口农转非。大学一毕业，即使本人要求把户口回迁原籍农村也行不通??没有这个政策，村里也不愿意给这样人的重新划分土地。

现在，这一切障碍已经不再是问题。户籍改革后，如果毕业生的原籍在富阳农村，且农村仍有本人或直系亲属的合法固定住所，迁入地的行政村及乡镇(街道)同意接收的，便可将户口回迁至原籍农村，落户村集体户，户口性质不变。

另外，交通事故补偿标准，也将一律适用城镇居民的标准。而收养落户政策也有改变。

我承包的山林、使用的宅基地，是否需要担心：

先给大家一颗定心丸：已经确权的农村权益不变。

富阳区胥口一杨姓村民就很担心，既然农村户口已经改成居民户口了，那么他承包的山林还能继续有效履行吗??三年前他和村里签订了一片荒山造林协议，协议的有效期是10年。“我每天都在山上，先后种了杉木、松木、樟木等七八个品种的树，高的已经有两三米了，我该怎么办?会被收回吗?”

其实，老杨一点都不用担心，户籍改革中对这种情况已经进行了明确：已经确权到人(户)的农村土地或山林的承包经营权、村经济合作社(股份经济合作社)中的集体资产收益分配权、宅基地使用权和房屋所有权均保持不变。

农村私人建房的政策也将按原有政策规定执行。

总的来说，这次户籍制度改革在普通人生活中掀起的波澜并不算大，因为大家很关心的社会保险参保、养老待遇、义务教育招生政策和计生政策等，都没有改变。

户口制度使命已完成，到了交棒的时候

“富阳户籍改革是一个必然的方向，也是一种时机相宜的有益尝试。”浙江大学公共管理学院教授、博导蔡宁极高地评价了富阳区的户籍改革。

蔡教授说，户口本身只是一个人户籍信息的记录，不应该与住房、教育、医疗及就业挂钩，富阳的做法就是要让户口回归本来的登记制度，这是一件好事，是城乡一体化的一个重要标记。“户口制度很好地完成了它特殊历史阶段的作用，现在已经到了改革良好时机。”他说，随着社会发展，人才、资源、科技流通越来越迅速，人们在教育、医疗等方面的公平要求也逐渐提高，但户口二元管理却给这些设置了重大障碍。

“要求和呼声很高，城乡差距缩小，保障体系网络化、科技化，这三者共同为改革提供了条件和土壤。”蔡教授觉得富阳的此次改革在促进社会公平、促进经济增长、促进城镇化、促进劳动力资源优化配置等方面意义极为重大。