医保制度对农村贫困人口倾斜提高收益水平

最近，卫计委、发改委、扶贫办等15部委近日联合发布《关于实施健康扶贫工程的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确将提高医疗保障水平，切实减轻农村贫困人口医疗费用负担。新农合新增筹资加大对大病保险的支持力度，通过逐步降低大病保险起付线、提高大病保险报销比例等，实施更加精准的支付政策，提高贫困人口受益水平。

卫计委相关负责人介绍，农村贫困人口医疗保障水平逐步提高。但是，由于新农合和大病保险的保障水平还有待提高，医疗救助制度兜底线能力还要进一步增强，新农合、大病保险制度与医疗救助、大病救助制度之间，在对象、程序、标准、信息等方面缺乏有效的衔接机制，政策的合力尚未形成;县级医院治疗大病的能力不强，县域外转诊率高，贫困地区地方病、传染病防治任务依然较重，慢病患者逐年增多，导致因病致贫、因病返贫问题比较突出。根据国务院扶贫办建档立卡统计，因病致贫、因病返贫贫困户占建档立卡贫困户总数的42%，患大病的和患长期慢性病的贫困人口疾病负担重。

针对这类问题，在提高农村贫困人口医疗保障水平方面未来将有多项重要举措。其中之一为提高医疗保障水平，切实减轻农村贫困人口医疗费用负担。建立基本医疗保险、大病保险、疾病应急救助、医疗救助等制度的衔接机制，发挥协同互补作用，形成保障合力。

具体而言，将加快完善基本医保制度，对农村贫困人口实行政策倾斜。新农合个人缴费部分按规定由财政给予补贴，门诊统筹覆盖所有贫困地区，提高政策范围内住院费用报销比例。新农合新增筹资加大对大病保险的支持力度，通过逐步降低大病保险起付线、提高大病保险报销比例等，实施更加精准的支付政策，提高贫困人口受益水平。

同时，加大医疗救助、临时救助力度。对突发重大疾病暂时无法得到家庭支持、基本生活陷入困境的患者，加大临时救助帮扶力度，积极发动慈善组织等社会力量进行救助。将符合条件的残疾人医疗康复项目按规定纳入基本医疗保险支付范围，提高农村贫困残疾人医疗保障水平。

《关于实施健康扶贫工程的指导意见》政策解释

近日，经国务院同意，国家卫生计生委、国务院扶贫办、国家发展改革委、教育部、科技部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、国家中医药局、中央军委政治工作部、中央军委后勤保障部、中国残联等15个部门联合印发了《关于实施健康扶贫工程的指导意见》(国卫财务发〔2016〕26号，以下简称《指导意见》)，明确了实施健康扶贫工程的总体要求、目标任务和保障措施，对组织实施提出了要求。

一、党的十八大以来，健康扶贫工作取得了哪些进展?

党的十八大以来，各地、各部门深入贯彻落实*关于新时期扶贫开发的重要战略思想，根据精准扶贫、精准脱贫工作要求，将健康扶贫工作列入重要工作日程，不断加大工作力度，取得了积极进展。一是农村贫困人口医疗保障水平逐步提高。新型农村合作医疗制度已经覆盖了97%以上的农村居民，截至，人均政府补助标准提高到380元，政策范围内门诊和住院费用报销比例分别达到50%和75%左右。全面实施城乡居民大病保险，覆盖了超过10亿的参保居民，报销比例不低于50%。建立疾病应急救助制度，全面开展重特大疾病医疗救助。逐步建立了基本医保、大病保险、医疗救助和疾病应急救助的衔接机制，农村贫困人口就医“接力”保障机制初步形成。全民医保制度防大病、兜底线的能力进一步增强，农村居民看病负担大大减轻。二是贫困地区医疗卫生事业建设不断加快。2012年以来，共安排中央专项投资794亿元支持贫困地区11万个卫生计生机构基础设施建设，极大地改善了贫困地区卫生计生服务条件。在贫困地区实施农村订单定向免费医学生培养、全科医生特设岗位计划、西部卫生人才培养等项目，开展卫生计生人才综合培养试点，努力缓解掣肘贫困地区卫生计生事业发展的人才紧缺问题。三是医疗卫生机构对口支援工作不断深入。组织全国1644家三级医院与3945家县级医院建立了对口支援关系，其中，832个贫困县的县级医院基本上均有城市三级医院在进行帮扶。四是公共卫生、疾病预防控制工作力度不断加大。，人均基本公共卫生服务经费标准提高到40元，12大类45项基本公共卫生服务得到全面落实。全面实施重大公共卫生项目，加大贫困地区疾病预防控制工作力度。实施贫困地区儿童营养改善和新生儿疾病筛查项目，为集中连片特困地区贫困家庭246万名6-24个月的婴幼儿每天补充1个营养包，为206万名新生儿开展免费疾病筛查，有效改善了农村贫困儿童营养和健康状况。五是动员社会力量取得实质进展。建立了卫生计生行业专项扶贫基金?“健康暖心”扶贫基金，实施“健康暖心”工程，为特殊困难家庭及人群提供大病救助、医疗补助、养老服务救助及实施先天性心脏病儿童免费救治等“一免三助”服务。

但是由于新农合和大病保险的保障水平还有待提高，医疗救助制度兜底线能力还要进一步增强，新农合、大病保险制度与医疗救助、大病救助制度之间，在对象、程序、标准、信息等方面缺乏有效的衔接机制，政策的合力尚未形成;县级医院治疗大病的能力不强，县域外转诊率高，贫困地区地方病、传染病防治任务依然较重，慢病患者逐年增多，导致因病致贫、因病返贫问题比较突出。根据国务院扶贫办建档立卡统计，因病致贫、因病返贫贫困户占建档立卡贫困户总数的42%，患大病的和患长期慢性病的贫困人口疾病负担重。

二、实施健康扶贫工程的对象和范围是什么?

《指导意见》是落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的配套文件，对象和范围与《中央决定》保持一致，针对贫困地区和农村贫困人口。

三、实施健康扶贫的总体要求是什么?

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央扶贫开发工作会议精神，围绕“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照*、国务院决策部署，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，与深化医药卫生体制改革紧密结合，针对农村贫困人口因病致贫、因病返贫问题，突出重点地区、重点人群、重点病种，进一步加强统筹协调和资源整合，采取有效措施提升农村贫困人口医疗保障水平和贫困地区医疗卫生服务能力，全面提高农村贫困人口健康水平，为农村贫困人口与全国人民一道迈入全面小康社会提供健康保障。

四、在提高农村贫困人口医疗保障水平方面有什么主要举措?

要建立基本医疗保险、大病保险、疾病应急救助、医疗救助等制度的衔接机制，发挥协同互补作用，形成保障合力。

一是加快完善基本医保制度，对农村贫困人口实行政策倾斜。新型农村合作医疗和大病保险制度覆盖所有贫困人口并实行政策倾斜。新农合个人缴费部分按规定由财政给予补贴，门诊统筹覆盖所有贫困地区，提高政策范围内住院费用报销比例。新农合新增筹资加大对大病保险的支持力度，通过逐步降低大病保险起付线、提高大病保险报销比例等，实施更加精准的支付政策，提高贫困人口受益水平。

二是加大医疗救助、临时救助力度。将农村贫困人口全部纳入重特大疾病医疗救助范围，进一步减轻贫困患者大病造成的负担。对突发重大疾病暂时无法得到家庭支持、基本生活陷入困境的患者，加大临时救助帮扶力度，积极发动慈善组织等社会力量进行救助。搭建政府救助资源、社会组织救助项目与农村贫困人口救治需求对接的信息平台，引导、支持慈善组织、企事业单位和爱心人士等为患大病的贫困人口提供慈善救助。

三是将符合条件的残疾人医疗康复项目按规定纳入基本医疗保险支付范围，提高农村贫困残疾人医疗保障水平。

五、如何有效控制农村贫困人口大病医疗费用?

一是实行县域内农村贫困人口住院先诊疗后付费。定点医疗机构设立综合服务窗口，实现基本医疗保险、大病保险、疾病应急救助、医疗救助“一站式”信息交换和即时结算，贫困患者只需在出院时支付自负医疗费用。支持具备条件的地方，研究探索市域和省域内农村贫困人口先诊疗后付费的结算机制。

二是加大医保控费力度。扎实推进支付方式改革，强化基金预算管理，完善按病种、按人头、按床日付费等多种方式相结合的复合型支付方式，有效控制费用。

三是推进贫困地区分级诊疗制度建设。加强贫困地区县域内常见病、多发病相关专业和有关临床专科建设，探索通过县乡村一体化医疗联合体等方式，提高基层服务能力，到2020年使县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。

六、如何做到对农村贫困人口大病和慢性病进行分类救治?

一是核准农村贫困人口中因病致贫、因病返贫家庭数及患病人员情况。以县为单位，依靠基层卫生计生服务网络，进一步核准农村贫困人口中因病致贫、因病返贫家庭数及患病人员情况，建立农村贫困人口因病致贫、因病返贫管理数据库，为分类救治提供基础数据和决策参考。

二是建立贫困人口健康卡并实行签约服务。优先为每人建立1份动态管理的电子健康档案，建立贫困人口健康卡。推动基层医疗卫生机构为农村贫困人口家庭提供基本医疗、公共卫生和健康管理等签约服务。

三是对需要治疗的大病和慢性病患者实行分类救治。能一次性治愈的，组织专家集中力量实施治疗，起选择疾病负担较重、社会影响较大、疗效确切的大病进行集中救治，制订诊疗方案，明确临床路径，控制治疗费用，减轻贫困大病患者费用负担;需要住院维持治疗的，由就近具备能力的医疗机构实施治疗;需要长期治疗和康复的，由基层医疗卫生机构在上级医疗机构指导下实施治疗和康复管理。实施光明工程，为农村贫困白内障患者提供救治，救治费用通过现行医保制度等渠道解决，鼓励慈善组织参与。

七、在提高贫困地区医疗卫生服务能力方面有什么主要举措?

一是实施全国三级医院与连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县县级医院一对一帮扶。从全国遴选能力较强的三级医院(含军队和武警部队医院)，与连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县县级医院签订一对一帮扶责任书，明确帮扶目标任务。采取“组团式”帮扶方式，向被帮扶医院派驻1名院长或副院长及相关医务人员进行蹲点帮扶，重点加强近三年县外转出率前5?10个病种的相关临床和辅助科室建设，推广适宜县级医院开展的医疗技术。采取技术支持、人员培训、管理指导等多种方式，提高被帮扶医院的服务能力，使其到2020年达到二级医疗机构服务水平(30万人口以上县的被帮扶医院达到二级甲等水平)。

二是加强贫困地区医疗卫生服务体系建设。按照“填平补齐”原则，实施贫困地区县级医院、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，使每个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县达到“三个一”目标，每个县至少有1所县级公立医院，每个乡镇建设1所标准化的乡镇卫生院，每个行政村有1个卫生室。加快完善贫困地区公共卫生服务网络，以重大传染病、地方病和慢性病防治为重点，加大对贫困地区疾控、妇幼保健等专业公共卫生机构能力建设的支持力度。加强贫困地区远程医疗能力建设，实现县级医院与县域内各级各类医疗卫生服务机构互联互通。积极提升中医药(含民族医药)服务水平，充分发挥中医医疗预防保健特色优势。在贫困地区优先实施基层中医药服务能力提升工程“十三五”行动计划，在乡镇卫生院和社区卫生服务中心建立中医馆、国医堂等中医综合服务区，加强中医药设备配置和人员配备。

三是强化人才综合培养。支持贫困地区高等医学教育发展，引导贫困地区根据需求，合理确定本地区医学院校和医学类专业招生计划。综合采取住院医师规范化培训、助理全科医生培训、订单定向免费培养、全科医生和专科医生特设岗位计划等方式，加强贫困地区医疗卫生人才队伍建设。探索县乡人才一体化管理。根据贫困地区需求，组织开展适宜技术项目推广，依托现有机构建立示范基地，开展分级培训，规范技术应用。接收贫困地区、革命老区、民族地区和边疆地区基层医疗卫生人员到军队医学院校、医疗机构进修学习、联训代培。有针对性地加强中医药适宜技术推广，到2020年使贫困地区每个乡镇卫生院至少有2名医师、每个村卫生室至少有1名乡村医生掌握5项以上中医药适宜技术，为常见病、多发病患者提供简便验廉的中医药服务。充分发挥国家临床医学研究中心和协同研究网络的作用，构建推广培训服务平台，提高基层医疗卫生人员的技术水平。各地要制订政策措施，鼓励优秀卫生人才到贫困地区服务;探索基层卫生人才激励机制，对长期在贫困地区基层工作的卫生技术人员在职称晋升、教育培训、薪酬待遇方面给予适当倾斜。

四是统筹推进贫困地区医药卫生体制改革。深化贫困地区公立医院综合改革，协同推进医疗服务价格调整、医保支付方式改革、医疗机构控费、公立医院补偿机制改革，加强医院成本管理。拓展深化军民融合发展领域，驻贫困地区军队医疗机构要融入贫困地区分级诊疗服务体系。创新县级公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制。贫困地区可先行探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，合理核定医疗卫生机构绩效工资总量，结合实际确定奖励性绩效工资的比例，调动医务人员积极性。制订符合基层实际的人才招聘引进办法，落实贫困地区医疗卫生机构用人自主权。加强乡村医生队伍建设，分期分批对贫困地区乡村医生进行轮训，2017年前完成培训。各地要结合实际，通过支持和引导乡村医生按规定参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险，以及采取补助等多种形式，进一步提高乡村医生的养老待遇。加快健全贫困地区药品供应保障机制，统筹做好县级医院与基层医疗卫生机构的药品供应配送管理工作。按照远近结合、城乡联动的原则，提高采购、配送集中度，探索县乡村一体化配送，发挥邮政等物流行业服务网络优势，支持其按规定参与药品配送。

八、如何采取综合措施提高贫困地区贫困人口的健康水平?

一是加大贫困地区慢性病、传染病、地方病防控力度。加强肿瘤随访登记及死因监测，扩大癌症筛查和早诊早治覆盖面。加强贫困地区严重精神障碍患者筛查登记、救治救助和服务管理。完成已查明氟、砷超标地区降氟降砷改水工程建设，基本控制地方性氟、砷中毒危害。采取政府补贴运销费用或补贴消费者等方式，让农村贫困人口吃得上、吃得起合格碘盐，继续保持消除碘缺乏病状态。综合防治大骨节病和克山病等重点地方病。加大人畜共患病防治力度，基本控制西部农牧区包虫病流行，有效遏制布病流行。加强对结核病疫情严重的贫困地区防治工作的业务指导和技术支持，开展重点人群结核病主动筛查，规范诊疗服务和全程管理，进一步降低贫困地区结核病发病率。在艾滋病疫情严重的贫困地区建立防治联系点，加大防控工作力度。

二是加强贫困地区妇幼健康工作。在贫困地区全面实施免费孕前优生健康检查、农村妇女增补叶酸预防神经管缺陷、农村妇女“两癌”(乳腺癌和宫颈癌)筛查、儿童营养改善、新生儿疾病筛查等项目，推进出生缺陷综合防治。建立残疾儿童康复救助制度，逐步实现0-6岁视力、听力、言语、智力、肢体残疾儿童和孤独症儿童免费得到手术、辅助器具配置和康复训练等服务。加强贫困地区孕产妇和新生儿急危重症救治能力建设，加强农村妇女孕产期保健，保障母婴安全。加大对贫困地区计划生育工作的支持力度，坚持和完善计划生育目标管理责任制，加大对计划生育特殊困难家庭的扶助力度。

三是深入开展贫困地区爱国卫生运动。加强卫生城镇创建活动，持续深入开展环境卫生整洁行动，统筹治理贫困地区环境卫生问题，实施贫困地区农村人居环境改善扶贫行动，有效提升贫困地区人居环境质量。将农村改厕与农村危房改造项目相结合，加快农村卫生厕所建设进程。加强农村饮用水和环境卫生监测、调查与评估，实施农村饮水安全巩固提升工程，推进农村垃圾污水治理，综合治理大气污染、地表水环境污染和噪声污染。加强健康促进和健康教育工作，广泛宣传居民健康素养基本知识和技能，提升农村贫困人口健康意识，使其形成良好卫生习惯和健康生活方式。

九、如何保障健康扶贫工程各项工作任务落到实处?

一是加强组织实施。《指导意见》明确了卫生计生委、扶贫办作为实施健康扶贫工程牵头单位和各有关部门的职责分工。明确提出，按照中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的工作体制，各地要结合贫困地区实际制订具体实施方案，明确时间表、路线图，层层落实责任，精心组织实施健康扶贫工程。强调县级政府承担主体责任，要将实施健康扶贫工程作为打赢脱贫攻坚战的重要举措，统筹做好资金安排、政策衔接、项目落地、人力调配、推进实施等工作。

二是落实投入政策。《指导意见》明确提出，落实中央和省级财政扶贫投入责任。中央财政继续加大贫困地区卫生计生专项资金的转移支付力度，推动健康扶贫工程顺利实施。国家在贫困地区安排的公益性卫生计生建设项目取消县级和西部连片特困地区地市级配套资金。省市两级财政安排的卫生计生项目资金要进一步向贫困地区倾斜，连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县要通过统筹整合使用相关财政资金，加大健康扶贫投入。东部省(市)要在东西部扶贫协作框架内，加大对贫困地区医疗卫生事业的支持力度。

三是充分调动社会力量。《指导意见》提出了鼓励企业、社会组织、公民个人参与健康扶贫工程的措施。通过给予项目冠名、按规定落实扶贫捐赠税前扣除、税收减免等优惠政策，鼓励更多社会资本投向贫困地区。充分发挥协会、学会等社会组织作用，整合社会资本、人才技术等资源，为贫困地区送医、送药、送温暖。

四是严格考核评估。《指导意见》要求，各地要将健康扶贫工程纳入脱贫攻坚工作领导责任制和贫困地区政府目标考核管理，作为重要考核内容，细化职责分工，明确任务要求，对实施情况定期检查督促。国家卫生计生委、国务院扶贫办每年将组织对各地实施情况进行考核评估。

五是鼓励各地因地制宜创新健康扶贫形式和途径。《指导意见》要求，各地要以解决因病致贫、因病返贫问题为重点，结合实际积极探索，统筹配置和使用相关资金、项目，提高使用效率，推动实施健康扶贫工程。通过深化改革，激发实施健康扶贫工程的动力，通过健康扶贫与相关特色产业脱贫、劳务输出脱贫等措施的衔接，形成合力，提高脱贫攻坚实际效果。